II SA/Wr 1235/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2001 r. sprawy ze skargi Marii S. na decyzję Wojewody O. z dnia 22 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie sprzeciwu dotyczącego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lipca 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Marii S. od decyzji Starosty N. (...) z dnia 16 czerwca 1999 r. wnoszącej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ sprzeciw dotyczący przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej w tym budynku Wojewoda O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że w dniu 5 czerwca 1999 r. Maria S. i Franciszek N. złożyli w Urzędzie Starosty zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej w tym budynku, podając jednocześnie adres budowy /ul. M. C.-S. 8 A w N./, pod którym - jak wynika z treści odwołania - oczekiwali ewentualnej korespondencji ze strony Urzędu. Organ ustalił, że Maria S. oraz Franciszek N. mieszkają już pod wskazanym adresem, gdzie zostali zameldowani. Wskazał, że zgodnie z przepisami art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonuje się co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Ma to na celu umożliwienie organowi podjęcie decyzji o dopuszczeniu obiektu do użytkowania, bądź o wniesieniu sprzeciwu, na co zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu organ ma 14 dni, licząc od daty otrzymania zawiadomienia. Zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor obowiązany jest dołączyć m.in. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Na str. 4 Dziennika budowy kierownik budowy stwierdza, że "budowa budynku mieszkalnego została wykonana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi z następującymi zmianami w stosunku do rozwiązań projektu bez zmian i odstępstw od projektu". Zdaniem organu oświadczenie to nie jest wystarczające do przyjęcia zgłoszenia przez organ do tego upoważniony. Stan faktyczny oraz sytuacja prawna dotycząca przedmiotowej budowy nie pozwalają stwierdzić, że budowa jest wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami bowiem stwierdzona została nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Franciszkowi N. i Marii S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nastąpiło to na mocy ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 1999 r. (...), która ma skutek wsteczny co oznacza, że wadliwa decyzja wydana przez Burmistrza dnia 14 stycznia 1998 r. (...) nie istnieje od samego początku. W świetle powyższego nie można także przyjąć, że budowa zlokalizowana na terenie nie przeznaczonym na ten cel zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co było przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, była realizowana zgodnie z przepisami. W tej sytuacji organ I instancji po otrzymaniu zgłoszenia o zakończeniu robót miał obowiązek wnieść sprzeciw w sprawie użytkowania przedmiotowego budynku, który należało utrzymać w mocy. Powołując się na powyższe organ odwoławczy orzekł jak na wstępie. Odnośnie zarzutów odwołania organ ten wyjaśnił, że odwołanie od decyzji Starosty nie może zostać uwzględnione z tego względu, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują przyjęcia zgłoszenia zakończenia wykonania samej instalacji gazowej w budynku i przyłącza do tego budynku, co w konsekwencji miałoby upoważnić inwestora do korzystania z samych tylko urządzeń gazowych bez możliwości legalnego użytkowania budynku. Zgłoszenie, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego stanowi o zakończeniu budowy i użytkowaniu obiektu budowlanego a przez obiekt budowlany należy - zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego - rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami. Podobnie nie może zostać przyjęte twierdzenie skarżącej jakoby wobec braku potwierdzenia przez Franciszka N. odbioru decyzji o wniesieniu sprzeciwu - nie dotyczyła ona jego osoby, i że miałoby to oznaczać, iż może on legalnie użytkować budynek. Organ wskazał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy złożyli wspólnie Maria S. i Franciszek N. jako, że wspólnie są Inwestorami. Pozwolenie na budowę również wydane było na M. S. i F. N. Zatem odebranie decyzji tylko przez jedną z osób wymienionych w punkcie 1 rozdzielnika jest równoznaczne z doręczeniem jej także drugiej osobie. Mając powyższe na uwadze organ ten orzekł jak w osnowie wydanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła Maria S. podnosząc, że decyzja jest niezgodna z prawem a wydający ją organ nie zbadał istotnych dla sprawy faktów, przez co błędnie je interpretuje a także błędnie stosuje i interpretuje przepisy prawa. Podała, że zamieszkała w nowo wybudowany m domu po 14 dniach a sprzeciw wniesiony przez Starostę jako niezgodny z prawem nie może być respektowany. Podtrzymała zarzut dotyczący nieprawidłowego zawiadomienia, jak również zarzut, że sprzeciw do użytkowania obiektów budowlanych może nastąpić w przypadku stwierdzenia niezgodności wybudowanego obiektu z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, co w sprawie nie ma miejsca. Stanowisko organu, że wadliwa decyzja wydana przez Burmistrza z dnia 14 stycznia 1998 r. nie istnieje od samego początku nie jest w jej ocenie prawidłowe, gdyż oznaczałoby to, że dom został wybudowany w wyniku samowoli budowlanej a tak nie jest. Podniosła, że ostateczna decyzja GINB nie decyzją prawomocną i nie może nią być w świetle następujących faktów: żaden z organów II instancji nie zbadał każdorazowo podnoszonego zarzutu niezgodności zapisów planu przestrzennego zagospodarowania z jego załącznikiem graficznym. Istotą problemu jej zdaniem jest sposób interpretacji zapisów planu i jego załącznika graficznego, który określa sporny teren jako: "Teren istniejącego zakładu Spółdzielni Pracy Usługowo-Wytwórczej - adaptacja. Strefa dopuszczalna 50 m. Dopuszczalny remont obiektów". Podniosła, że zapis ten jest niezgodny z załącznikiem graficznym. Teren spornych działek pozostaje od zawsze we władaniu osób fizycznych w strefie mieszkalnej użytkowany jako ogródek przydomowy. Ponadto teren ten w momencie opracowywania planu nie był terenem zabudowanym, a więc nie można do niego odnieść zapisu "dopuszczalny remont obiektów". Wszystko to w jej ocenie świadczy o tym, że zapis planu o funkcji przemysłowej odnosi się tylko do terenów istniejącej wówczas Spółdzielni a nie terenu działek, na których wybudowała dom. Wobec tego załącznik graficzny jako nie odpowiadający stanowi faktycznemu w tym wypadku nie może być rozstrzygający. Ponadto taki zapis w części odnoszącym się do działek nr 149/8 i nr 149/12 był od początku bezprawny, gdyż zapisem tym zmieniono nie tylko funkcję działek ale także dokonano zmiany użytkownika wieczystego. Podniosła, że nie przeprowadzono dowodów przeciwko treści dokumentów, co jej zdaniem należało zrobić w świetle orzecznictwa NSA. W związku z zarzutami dotyczącymi rozbieżności co do interpretacji zapisów planu nie może być w jej ocenie mowy o rażącym naruszeniu prawa, które to naruszenie było powodem unieważnienia decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto podniosła, że decyzja SKO z dnia 27.04.1999 r., która była jedyną przy czy na decyzji wydanej przez GINB z dnia 13 maja 1999 r. o unieważnieniu pozwolenia na budowę zawiera szereg uchybień formalnoprawnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygający o zezwoleniu na budowę w ogóle nie odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie kwestii mimo spoczywającego na nim w tym względzie obowiązku. Przestał istnieć przedmiot prawa określony w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, to jest "budowa" a powstał nowy przedmiot prawa "budynek" określony w art. 3 pkt 2 ww. ustawy, gdyż do dnia 28.04.1999 r. wykonano wszystkie niezbędne czynności zmierzające do zakończenia inwestycji, dokonano wszystkich końcowych odbiorów przyłączy i instalacji, wykonano pomiary geodezyjne i mapki, zgłoszono obiekt do ewidencji geodezyjnej a wreszcie zmieniono wpis w KW z terenu niezabudowanego na teren zabudowany, co ma swoje potwierdzenie wpisem do dziennika budowy. Powstały więc bez względu na inne rozstrzygnięcia nieodwracalne skutki prawne, a nastąpiło to jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji GINB, czego organ II instancji nie zauważa. Ponadto organ II instancji niezasadnie podtrzymuje decyzje o sprzeciwie w sprawie użytkowania przyłącza i instalacji. Organ dopiero ma zamiar zbadać, czy wydane zezwolenia na przyłącz i instalacje są zgodne z prawem a już wcześniej podtrzymuje sprzeciw do ich użytkowania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że skargę należy oddalić. Zaskarżona bowiem decyzja w niczym nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procedury administracyjnej. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji Wojewody O. z dnia 22 lipca 1999 r. w przedmiocie sprzeciwu dotyczącego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej w tym budynku położonym w N. przy ul. M. C.-S. 8 A. Zgodnie z przepisem art. art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wykonany obiekt budowlany, na którego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, może być objęty użytkowaniem dopiero po zawiadomieniu właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu. Dokumenty i materiały, które należy dołączyć do zawiadomienia, zostały określone w art. 57 ustawy. Procedura ta ma na celu, jak to trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, umożliwienie organowi podjęcie decyzji o dopuszczeniu obiektu do użytkowania, bądź o wniesieniu sprzeciwu terminie wskazanym w ust. 2 cyt. przepisu prawa. Zgodnie z art. 57 ust. l Prawa budowlanego do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor obowiązany jest dołączyć m.in. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Według ustaleń organu na str. 4 Dziennika budowy kierownik budowy stwierdził, że "budowa budynku mieszkalnego została wykonana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi z następującymi zmianami w stosunku do rozwiązań projektu bez zmian i odstępstw od projektu". Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu decyzyjnego, że oświadczenie to nie jest wystarczające do przyjęcia zgłoszenia przez organ do tego upoważniony. Ponadto stan faktyczny oraz sytuacja prawna dotycząca przedmiotowej budowy nie pozwalają stwierdzić, że budowa jest wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia 17 lutego 1999 r. (...) utrzymaną w mocy decyzją z dnia 27 kwietnia 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 12 listopada 1997 r. (...) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na wymienionych działkach nr 149/8 i nr 149/12 w N. Przy ul. M. C.-S. Decyzją z dnia l kwietnia 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 156 par. l Kpa i art. 158 Kpa Wojewoda O. stwierdził, że wydanie przez Burmistrza Miasta N. decyzji z dnia 14 stycznia 1998 r. (...) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę znajdującego się na wymienionych działkach budynku mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Następnie decyzją z dnia 13 maja 1999 r. (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości wymieniona wyżej decyzję Wojewody O. dnia l kwietnia 1999 r. (...) i stwierdził nieważność wskazanej decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 14 stycznia 1998 r. (...) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę znajdującego się na wymienionych działkach budynku mieszkalnego. Przyczyną wydanych w trybie nadzwyczajnym decyzji było ustalenie, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzonego Uchwałą (...) z dnia 12 grudnia 1987 r. Rady Narodowej Miasta N. na terenie, na którym zlokalizowane są działki skarżącej i Franciszka N. dopuszczalna jest jedynie adaptacja Spółdzielni Usługowo-Wytwórczej i remont obiektów, a zatem, że jest to teren przemysłowy. Trafnie w tej sytuacji organy decyzyjne przyjęły, że w świetle powyższego nie można uznać, że budowa zlokalizowana na terenie nie przeznaczonym na ten cel zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co było przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, była realizowana zgodnie z przepisami. Powyższe okoliczności faktyczne dawały organom decyzyjnym wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dodać przy tym należy, że stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji obarczającą ją od dnia wydania, czyli ex tunc, z zastrzeżeniem art. 156 par. 2 Kpa. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest jednak ocena legalności wydanych a wymienionych wyżej ostatecznych decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działkach nr 149/8 i nr 149/12 w N. przy ul. M. C.-S. oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę znajdującego się na tychże działkach budynku mieszkalnego. Z tych też względów przedmiotem oceny Sądu w sprawie niniejszej nie może być zasadność podniesionych w tej mierze zarzutów. Przedmiot niniejszego postępowania sprowadza się jedynie do badania zgodności z wyżej wymienionymi przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury administracyjnej decyzji z dnia 22 lipca 1999 r. (...) wydanej przez Wojewodę O. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty N. (...) z dnia 16 czerwca 1999 r. wnoszącej na podstawie art. 54 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane sprzeciw dotyczący przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w N. przy ul. M. C.-S. 8 A oraz przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej w tym budynku. Poza oceną Sądu w mniejszej sprawie pozostaje wobec powyższego problem nieodwracalności skutków wywołanych wydanymi wcześniej decyzjami dotyczącymi przedmiotowej inwestycji. Podnoszona w skardze kwestia interpretacji zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego także nie należy do niniejszego postępowania. Zbędnym było również wobec istnienia ostatecznych decyzji w kwestii stwierdzenia nieważności wcześniej wydanych decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę prowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie treści zapisów planu i ich interpretacji. Jeśli natomiast idzie o sprzeciw w części dotyczącej użytkowania przyłącza instalacji to należy zgodzić się ze stanowiskiem organu decyzyjnego, że w okolicznościach niniejszej sprawy także i on winien być objęty sprzeciwem z tego względu, że stanowi integralną całość z przedmiotowym budynkiem. Wskazać należy, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego stanowi o zakończeniu budowy i użytkowaniu obiektu budowlanego a przez obiekt budowlany należy - zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami. Nie jest zatem możliwe wniesienie sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania samego budynku mieszkalnego z jednoczesnym odstąpieniem od wniesienia takiego sprzeciwu odnośnie znajdujących się w tymże budynku instalacji i urządzeń. Skoro zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w niczym nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.