II SA/Gd 1519/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2001 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ewy Z.-D., Wojciecha M., Janiny G., Czesławy W., Stefanii L., Heleny W. i Łucji B. na decyzję Wojewody G. z dnia 7 lipca 1998 r. (...) w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzja oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 27 kwietnia 1998 r. (...); (...). Skarżący Ewa Z.-D., Wojciech M., Janina G., Krystyna W.-F., Czesława W., Stefania L., Helena W., Zbigniew K. i Zofia Ch.-B. wnieśli skargę na decyzję Wojewody G. z dnia 7 lipca 1998 r. (...), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 27 kwietnia 1998 r.(...). Decyzją z dnia 27 kwietnia 1998 r. Prezydent Miasta G., powołując się na art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nakazał Wspólnocie Budynku Mieszkalnego przy ul. S 2 w G. wzmocnić ściany w tym budynku przez wykonanie płaszcza żelbetowego o grubości 4-5 cm, założyć podciąg z dwuteownika wzdłuż ścian zewnętrznych obciążonych belkami stropu, docieplić ściany zewnętrzne i skotwić odspojoną ścianę zewnętrzną ze ścianą środkową. Uzasadniając decyzję organ administracyjny wskazał, iż w dniu 23 lipca 1997 r. zgłoszono zły stan budynku. Przeprowadzone w dniu 18 września 1997 r. oględziny potwierdziły stawiane zarzuty. W mieszkaniach budynku stwierdzono liczne spękania tynku na ścianach i sufitach oraz wybrzuszanie się tynku. Na zewnątrz budynku stwierdzono ubytki tynku. Zawiadomieniem z dnia 22 września 1997 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku i postanowieniem z dnia 29 października 1997 r. zobowiązano Wspólnotę Mieszkaniową tego budynku do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej przyczyny spękań oraz ich wpływ na bezpieczeństwo budynku. W dniu 31 marca 1998 r. Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "G.-W.", jako zarządca budynku, przedłożyło wymaganą dokumentację. Następnie organ administracyjny wskazał, że w obecnym stanie, mieszkania w budynku przy ul. S. 2 nie odpowiadają przepisom art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 61 tej ustawy do obowiązków zarządcy budynku należy utrzymanie go w należytym stanie. Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, za którą działali skarżący Helena W., Stefania L., Zofia B., Ewa Z.-D. i Wojciech M. oraz inne osoby. W odwołaniu sprzeciwiono się nakładaniu na Wspólnotę obowiązku naprawienia uszkodzeń budynku, które powstały na skutek nadbudowy trzeciego piętra, wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego, jak to określono, bez należytego rozeznania technicznego. Wskazano, że z ekspertyzy technicznej, na którą powołał się organ pierwszej instancji, wynika, że przyczyną obecnego złego stanu budynku jest wykonanie nadbudowy. Zarzucono też, iż w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji pomniejsza się zakres uszkodzeń budynku. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy podjął zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu stwierdził, iż z opracowanego Orzeczenia technicznego wynika, że ściany budynku przy ul. S. 2 są w stanie przedawaryjnym. Wskazano, że główną przyczyną uszkodzeń jest znaczny przyrost obciążeń wynikający z wykonania ciężkiej nadbudowy budynku. Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości konieczne jest stwierdzenie, iż obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, co w rozpoznawanej sprawie ma miejsce. Nadto wskazano, że zgodnie z art. 61 tej ustawy do utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym jest zobowiązany jego właściciel lub zarządza i to niezależnie od tego kto jest sprawcą złego stanu technicznego. Zdaniem organu odwoławczego od sprawcy złego stanu technicznego budynku można domagać się zwrotu poniesionych kosztów na jego naprawę, ale tylko w drodze powództwa cywilnego. W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego, art. 415-420 Kc i art. 7-11, art. 75, art. 77 par. 1, art. 80-81 oraz art. 89 par. 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając skargę skarżący wskazali, iż przedmiotem "sporu" jest obowiązek wykonania prac budowlanych określonych w decyzji organu pierwszej instancji "przez skarżących jako członków Wspólnoty Mieszkaniowej i na ich koszt". W związku z tym stwierdzili, że zły stan techniczny budynku jest bezpośrednim następstwem nadbudowy i adaptacji części strychu wykonanej przez Wojciecha K. Budowa ta została rozpoczęta w 1988 r. i zakończona w 1990 r., nie została ona, jak twierdzą skarżący, odebrana i wykonano ją niezgodnie z projektem. Skarżący podnosili też, iż pozwolenie na budowę zostało wydane bez należytego zbadania wytrzymałości elementów konstrukcyjnych budynku. Ich zdaniem nadbudowa powinna zostać częściowo lub całkowicie rozebrana, zaś kosztami naprawy winni być obciążeni Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "G. W.", które było zarządcą w okresie budowy, i Wojciech K. W odpowiedzi na skargę wniesiono ojej oddalenie. Postanowieniami z dnia 17 listopada 1998 r. zostały odrzucone, z powodu nieuiszczenia lub uiszczenia po terminie wpisu sądowego, skargi Zbigniewa K. I Krystyny W.-F. W toku postępowania w miejsce zmarłej Zofii Ch.-B. wstąpiła jej spadkobierczyni Łucja B. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Z akt administracyjnych wynika, że pismo z 27 lipca 1997 r., na które powołał się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, pochodziło od Andrzeja W. zamieszkałego w lokalu nr 12 w budynku przy ul S. 2 w G., który wskazał w nim, iż po wykonanej nadbudowie zaczął w budynku pękać i odpadać tynk. Nadto w aktach administracyjnych brak dowodu na to, aby wykonana nadbudowa została zakończona w sposób przewidziany w ustawie z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 1994 r. lub w obecnie obowiązującym Prawie budowlanym. Wręcz przeciwnie, z kopii pisma Wojciecha K z dnia 3 kwietnia 1995 r. kierowanego do Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej "G.-W." wynika, że w tym czasie budowa nie była jeszcze zakończona. W tej sytuacji podanie zawarte w piśmie Andrzeja W. z dnia 27 lipca 1997 r. winno być przez organ nadzoru budowlanego uznane za żądanie wszczęcia postępowania zmierzającego do kontroli sposobu wykonywania robót budowlanych lub ewentualnie kontroli wykonania zakończonych robót budowlanych. Wyraźnie bowiem w nim powiązano zły stan techniczny budynku, a więc sytuację powodującą zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z robotami budowlanymi. Taka sytuacja jest zaś przewidziana w art. 50 ust. 1 pkt 2 1 art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który nakazuje organowi nadzoru budowlanego podjąć określone działania, jeżeli roboty budowlane są prowadzone lub zostały wykonane m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wszczęcie w zaistniałej sytuacji postępowania zmierzającego do usunięcia złego stanu technicznego budynku przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego nie odpowiadało intencji wnoszącego podanie. Andrzej W., będąc członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, nie zamierzał przecież wszcząć postępowania, które doprowadzić by miało do nałożenie na Wspólnotę, czyli de facto również na niego, obowiązków łączących się ze znacznymi kosztami. /Fakt, iż Andrzej W. był członkiem wspólnoty mieszkaniowej wynika z odpisu listy obecności zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. S. 2 z dnia 20 maja 1995 r. przedłożonej przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "G.-W."/. Zgodnie z art. 7 Kpa organ administracyjny jest zobowiązany w toku postępowania podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Załatwienie sprawy w sposób przyjęty w niniejszej sprawie niewątpliwie nie uwzględnia słusznego interesu członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Skoro nie ulega wątpliwości, że zły stan budynku jest spowodowany wykonaniem robót budowlanych, za prowadzenie których odpowiedzialna jest osoba trzecia, należało poszukiwać takiego sposobu załatwienia sprawy, który fakt ten uwzględniłby. Prawdą jest, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego są zobowiązani do utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym i to niezależnie od tego, czy zły stan techniczny został przez nich zawiniony /art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego/. Prawdą jest też, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którzy, wykonując obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie, poniosą określone koszty, mogą dochodzić ich zwrotu w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Jednakże, nie ulega również wątpliwości, iż ustawa Prawo budowlane, regulując sprawy budowy obiektów budowlanych /art. 1 Prawa budowlanego/, normuje także sytuacje, w których prowadzenie robót budowlanych powoduje zagrożenie życia ludzi lub mienia. W art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zawarto upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych /ustęp czwarty tego artykułu/ robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy te stanowią zatem także podstawę do nakazania inwestorowi naprawienia uszkodzeń w innym obiekcie, powstałych na skutek prowadzonych przez niego robót budowlanych. Nakładając na inwestora tego rodzaju obowiązek organ nadzoru budowlanego realizuje swoje uprawnienie i zarazem obowiązek, wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania jest jednym z celów Prawa budowlanego /art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" tej ustawy/, co potwierdza oczywistą tezę, iż stan zgodny z prawem to stan wolny od zagrożeń dla mienia i bezpieczeństwa ludzi. Nadto z innych przepisów Prawa budowlanego np. art. 57 ust. 1 pkt 2, który stanowi, iż do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, wynika równie oczywista teza, iż inwestor swoją działalnością nie może powodować szkód w mieniu osób trzecich oraz, że zapobieganie tego rodzaju następstwom robót budowlanych regulowane jest przepisami prawa administracyjnego, czego konsekwencją jest powstanie określonych obowiązków po stronie organów nadzoru budowlanego. Zauważyć też należy, iż skarżący podnoszą, że Wojciech K. nadbudowując budynek przy ul. S. 2 na podstawie pozwolenia na budowę wykonał roboty budowlane w sposób odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Jest to następna podstawa do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego przeciwko inwestorowi, a nie właścicielowi lub zarządcy budynku, który na skutek wykonywania robót budowlanych uległ uszkodzeniu /art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego/. Podkreślenia wymaga fakt, iż w obu wskazanych przypadkach - prowadzenie lub wykonanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo ich prowadzenie lub wykonanie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach - działanie organu nadzoru budowlanego może polegać na nałożeniu na inwestora obowiązku rozbiórki wykonanego obiektu budowlanego lub jego części /art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego/, co usunie stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nałożenie na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części może też być konsekwencją niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Działanie organu administracyjnego nie może jednak polegać na określeniu podmiotu odpowiedzialnego za szkody w takim sensie, w jakim dokonuje się to w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o odszkodowanie. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania spraw cywilnych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji naruszono art. 7 Kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 7 Kpa spowodowało także naruszenie powołanych przepisów Prawa budowlanego, których organ administracyjny nie zastosował. W konsekwencji skarga na mocy art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podlega uwzględnieniu. Uwzględniając skargę Sąd w istocie nie oparł się na zarzutach podniesionych w skardze, które zmierzają do kwestionowania obowiązku właściciela lub zarządcy budynku do jego utrzymania w należytym stanie technicznym. Obowiązek ten, co już wskazano, wynika z art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego i jest niezależny od przyczyn złego stanu budynku. Niezasadne jest też zarzucanie organowi administracyjnemu naruszenie powołanych przez skarżących przepisów Kodeksu cywilnego. Jak już wskazano, organ administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania spraw cywilnych. Niezasadność zarzutów podniesionych w skardze nie stała jednakże na przeszkodzie jej uwzględnieniu, gdyż zgodnie z art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sąd ten nie jest związany granicami skargi. Należy także wskazać na uchybienia organów administracyjnych związane z uczestniczeniem w postępowaniu administracyjnym wspólnoty mieszkaniowej, które jednakże nie miały wpływu na wynik sprawy. Przyjęto, iż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową Domu przy ul. S. 2 w G. Nie zostało jednak wyjaśnione, czy odwołanie podpisały osoby uprawnione do reprezentowania wspólnoty Stosownie do art. 20 i art. 21 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. 2000 nr 80 poz. 903/, jeżeli właściciele lokali w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali lub umowie zawartej później w formie aktu notarialnego albo w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza nie określą sposobu zarządu, wspólnotę mieszkaniową reprezentuje na zewnątrz i kieruje jej sprawami zarząd wybrany spośród właścicieli lokali lub osób spoza ich grona. W aktach brak dowodu na to, aby osoby podpisujące odwołanie były uprawnione do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. S. 2 jako jej zarząd wybrany w trybie art. 21 ustawy o własności lokali lub jako osoby uprawnione do reprezentowania tej Wspólnoty na zasadach określonych w umowie zawartej w trybie art. 18 tej ustawy. W tej sytuacji uznać należało, iż odwołanie pochodzi w istocie od osób, które je podpisały. Osoby podpisujące odwołanie oraz skarżący mogli być stronami postępowania administracyjnego i następnie sądowoadministracyjnego w sprawie, w której podjętą decyzją nałożono obowiązek na wspólnotę mieszkaniową. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż osoby te są członkami tej wspólnoty, co powoduje, iż zobowiązanie wspólnoty jest też ich zobowiązaniem. Wspólnota mieszkaniowa, nie mając osobowości prawnej, ma możliwość nabywania praw i zobowiązań /art. 6 ustawy o własności lokali/, co jest przyczyną, iż prawa i zobowiązania nabywane przez wspólnotę stają się prawami i zobowiązaniami członków wspólnoty /tak np. M. Nazar w: Odrębna własność lokali, Państwo i Prawo 1995 nr 10-11 str. 34 oraz G. Bieniek i Z. Marmaj w: Ustawa o własności lokali. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2001, str. 47/. Przyjąć przy tym należy, iż prawa i zobowiązania, o których mowa w art. 6 ustawy o własności lokali, to także prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt l, ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono także o obowiązku zwrotu kosztów postępowania.