II SA/Łd 418/00

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Karola G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2000 r. w przedmiocie likwidacji zbiornika wodnego (...) na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Decyzją z dnia 26 listopada 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Karolowi G. likwidację wybudowanego samowolnie zbiornika wodnego /stawu/ na działkach nr ewid. (...) i (...) zlokalizowanych w (...) przy ul. (...). W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż w wyniku kontroli stwierdzono, że na wymienionych wyżej działkach realizowana jest budowa zbiornika wodnego - stawu. W dniu 27 września 1999 r. Karol G. przedstawił kserokopie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na budowie zbiornika wodnego złożonego w Starostwie Powiatowym w (...). Jednak przystąpił on do robót budowlanych, nie czekając na upływ 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Starostwo Powiatowe taki sprzeciw złożyło w dniu 29 października 1999 r. Niezależnie od tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) postanowieniem z dnia 4 listopada 1999 r. wstrzymał w "terminie natychmiastowym" prowadzenie wszelkich robót budowlanych przy budowie tego zbiornika wodnego. W tej sytuacji zaistniała samowola budowlana w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, a organ nadzoru budowlanego musi wydać decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia 11 lutego 2000 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż kontrole i oględziny przeprowadzone 17 września, 5 listopada i 15 listopada 1999 r. stwierdziły fakt budowy zbiornika wodnego /stawu/ na działkach nr ewid. (...) bez wymaganego przez art. 28 prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Wobec stwierdzenia samowoli budowlanej organ I instancji postanowieniem z dnia 4 listopada 1999 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy tym zbiorniku. Postanowienie to, na skutek złożonego zażalenia, zostało przez organ II instancji uchylone postanowieniem z dnia 4 lutego 2000 r., a postępowanie w tym przedmiocie umorzone. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, uznano bowiem, że wobec ujawnionego faktu samowoli budowlanej prowadzenie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego było niewłaściwe. Zdaniem organu odwoławczego, niepodważalne w rozpatrywanej sprawie są następujące fakty: wykonanie przez inwestora budowli ziemnej - zbiornika /stawu/, ujawnienie samowoli budowlanej, obowiązku zastosowania wobec samowoli budowlanej przepisu art. 48 prawa budowlanego. Fakt zaistnienia zaś samowoli budowlanej potwierdza protokół z 17 września 1999 r., w którym stwierdzono fakt realizacji wykopów ziemnych pod staw oraz opracowanie pt. "Zgłoszenie robot budowlanych polegających na budowie zbiornika wodnego" sporządzone przez Janusza W., w którym potwierdza się, że w dniu 22 września 1999 r. istniał już wykop ziemny zalany wodą. Wobec ewidentnego faktu zaistnienia samowoli budowlanej okoliczność, czy zgłoszenie wykonywania robót zostało złożone do właściwego organu, czy też nie, ma znaczenie drugorzędne. Decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuca jej błędne uzasadnienie faktyczne przez niewyjaśnienie, czy przedmiotowy obiekt jest zbiornikiem wodnym, czy też "elementem ziemnym zagospodarowania działki odwołującego się nie będącym obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego". Kwestionuje też fakt, iż budowa stawu podlega przepisom prawa budowlanego, bowiem nie jest ani budynkiem, ani obiektem małej architektury. Podnosi też, że zaskarżona decyzja zawiera nakaz nieprzewidziany w art. 48 prawa budowlanego, bowiem nakazuje likwidację wybudowanego zbiornika, a powołany przepis dotyczy rozbiórki. Przypomina też, że skarżący zgłosił zamiar budowy zbiornika wodnego w Starostwie Powiatowym w (...). Jednak decyzja tego samego organu zgłaszająca sprzeciw i nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem została w dniu 3 grudnia 1999 r. uchylona przez Urząd Wojewódzki, który uznał, iż starosta był organem niewłaściwym w sprawie. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, niewykonanie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie może stanowić podstawy zaskarżonej decyzji. Zauważa także, że art. 48 prawa budowlanego nie przewiduje nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego przed upływem 30-dniowego terminu od daty zgłoszenia, a wobec faktu, iż sprzeciw złożony przez niewłaściwy organ został uchylony, w sprawie w ogóle nie został złożony sprzeciw. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem zarzut naruszenia art. 107 par. 3 Kpa jest nieuzasadniony, bowiem fakt samowoli budowlanej jest udokumentowany protokołem z wizji lokalnej z 17 września 1999 r. podpisanym przez skarżącego bez zastrzeżeń. Skarżący prowadził więc roboty budowlane przed dniem dokonania zgłoszenia, co przesądza o zaistnieniu przypadku samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. Art. 29 wylicza enumeratywnie rodzaje budów i robót budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę, zaś art. 30 reguluje kwestię zgłoszenia właściwemu organowi enumeratywnie wyliczonych rodzajów budów i robót budowlanych. Stosownie do art. 30 ust. 2 prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, do których można przystąpić jedynie wtedy, gdy w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W rozpatrywanej sprawie organy administracji obu instancji nie powoływały się na żaden z punktów art. 29 prawa budowlanego, w oparciu o który miałoby nastąpić zgłoszenie zamiaru budowy zbiornika wodnego. Skarżący w swoim zgłoszeniu datowanym na 27 września 1999 r., a złożonym w dniu 4 października 1999 r. powołał się na art. 29 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na "wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin". Stosownie zaś do przepisu art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się: "groble na obszarach nawadnianych, drenowania, deszczownie wraz z pompami przenośnymi, stawy rybne oraz inne podobne urządzenia". Można by więc uznać, że budowany zbiornik wodny jest urządzeniem melioracji szczegółowych i na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego zamiar jego budowy podlegał zgłoszeniu. Jednak przepisy art. 90 prawa wodnego stanowią, iż przepisów o urządzeniach melioracji wodnych nie stosuje się do urządzeń służących do odwodnienia gruntów w innych celach niż regulacja stosunków wodnych i polepszenie produkcyjności gleby. W przepisie tym oba cele wykonania odwodnienia terenu połączone są spójnikiem "i", co oznacza, że muszą one łącznie występować. Trudno zaś uznać, że celem wykonywania zbiornika wodnego w przedmiotowej sprawie była poprawa produkcyjności gleby. W tej sytuacji nie było trafne stanowisko Wojewody zawarte w decyzji z dnia 3 grudnia 1999 r., uchylającej decyzję i umarzającej postępowanie w sprawie decyzji Starosty Powiatowego w (...) zgłaszającej sprzeciw w sprawie budowy zbiornika wodnego i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na jego budowę. Wojewoda uznał, iż przedmiotowy zbiornik należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, a w tych sprawach na mocy art. 82 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego właściwy jest Wojewoda. Rzeczywistym powodem wydania przez Wojewodę takiej decyzji powinna być okoliczność, że przedmiotowa budowa podlegała nie zgłoszeniu, ale pozwoleniu budowlanemu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że każdy obiekt budowlany, który nie jest wymieniony w przepisach art. 29 prawa budowlanego wymaga uzyskania przed rozpoczęciem budowy pozwolenia budowlanego /por. np. wyrok z dnia 11 czerwca 1996 r. SA/Wr 2759/95 - Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 2000 nr 5 str. 325; z dnia 3 marca 1998 r. II SA/Wr 1269/97; z dnia 9 lutego 2000 r. II SA/Gd 588/98/. Wskazana decyzja Wojewody nie jest jednak przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, a sam fakt jej wydania nie miał wpływu na ocenę legalności działania organów nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie. Podstawowe bowiem znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma fakt, iż art. 28 prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub, gdy nie jest ona wymagana, na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi, o ile nie złoży on sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia. W sprawie niesporne jest, iż oględziny działki skarżącego przeprowadzone w dniu 17 września 1999 r., a także opis działki zawarty w opracowaniu pt. "Zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie zbiornika wodnego" sporządzonym przez Janusza W., w którym potwierdza się, że w dniu 22 września 1999 r. istniał już wykop ziemny zalany wodą, wykazały, że budowa zbiornika wodnego została rozpoczęta przed datą zgłoszenia w dniu 4 października 1999 r. zamiaru prowadzenia robót budowlanych. Ta okoliczność przesądza o tym, iż przedmiotowa budowa miała charakter samowoli budowlanej, z którą to samowolą mieliśmy do czynienia, co najmniej do dnia 3 listopada 1999 r., to jest dnia upływu 30-dniowego terminu, w którym mógł być zgłoszony przez właściwy organ sprzeciw. Nie można bowiem obciążać strony ujemnymi konsekwencjami sporów dotyczących interpretacji bardzo nieprecyzyjnych przepisów prawa. Skoro przyjęto od skarżącego zgłoszenie zamiaru budowy, to przynajmniej na tym etapie postępowania musiał mieć on świadomość, że przed upływem terminu do złożenia sprzeciwu kontynuowanie budowy jest samowolą budowlaną. Zawarte w aktach administracyjnych pisma właścicieli sąsiednich nieruchomości: Edwarda A. z dnia 26 października 1999 r. i Przemysława K. z 27 października 1999 r. świadczą o kontynuacji budowy w październiku 1999 r. Protokół z oględzin z 5 listopada 1999 r. stwierdza, że na przedmiotowych działkach "funkcjonuje zbiornik wodny /staw/". W tej sytuacji organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie miały innej możliwości, jak wydać stosownie do art. 48 prawa budowlanego nakaz rozbiórki zaistniałej samowoli budowlanej, który z uwagi na przedmiot samowoli określiły jako "nakaz likwidacji". Także pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 3 pkt 3 prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wyliczenie rodzajów budowli zawarte w dalszej części tego przepisu jest wyłącznie wyliczeniem przykładowym /por. B. Badziony, R. Dziwiński, P. Gniadzik, Prawo budowlane - komentarz, Warszawa 1998, str. 19/, a więc do budowli w rozumieniu prawa budowlanego należy także zaliczyć zbiorniki wodne /stawy/. Zarzut, że niewykonanie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającego z uchylonej przez Wojewodę decyzji stanowi podstawę prawną nakazu rozbiórki - likwidacji stawu, także nie jest trafny. Jak wyżej wskazano, podstawą uznania przedmiotowej budowy za samowolę budowlaną był fakt rozpoczęcia robót budowlanych początkowo bez zgłoszenia ich zamiaru, a następnie bez poczekania na upływ terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Także chybione są argumenty, iż w decyzjach organów administracji użyto sformułowania "likwidacja", nieznanego przepisowi art. 48 prawa budowlanego. Jedyną przyczyną użycia tego sformułowania były względy semantyczne, gdyż wyrażenie "likwidacja" bardziej odpowiada treści przedmiotowego nakazu niż "rozbiórka", chociaż ich skutek ma być taki sam - usunięcie konsekwencji samowoli budowlanej. Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.