II SA/Gd 2188/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 23 września 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 3 sierpnia 1999 r. (...). Skarżące Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej w S. wniosło skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 23 września 1999 r. (...), którą organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 3 sierpnia 1999 r. (...) o odmowie stwierdzenia nieważności zezwoleń Starosty S. z dnia 27 kwietnia 1999 r. nr 2-99 i 3-99 udzielonych Przedsiębiorstwu Samochodowemu RAMI spółka cywilna w G. na obsługę linii komunikacyjnych G.- D.- S. oraz G.- Ż.-S. Z akt administracyjnych wynika, iż skarżące Przedsiębiorstwo w dniu 28 czerwca 1999 r. złożyło podanie zawierające żądanie stwierdzenia na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa nieważności wskazanych zezwoleń. Uzasadniając żądanie skarżące Przedsiębiorstwo twierdziło, iż naruszono przepisy dotyczące koordynacji rozkładów jazdy. Powołując się na tą okoliczność skarżące Przedsiębiorstwo twierdziło, iż naruszony został jego interes prawny. W późniejszym piśmie - z dnia 28 lipca 1999 r. - skarżące Przedsiębiorstwo podniosło też zarzut naruszenia przepisów dotyczących właściwości organów - twierdziło, iż organem właściwym jest Samorząd Województwa. Ponadto w innym piśmie z dnia 28 lipca 1999 r. skarżące Przedsiębiorstwo wywodziło, iż "nie było uzasadnienia do rozszerzenia komunikacji na tej trasie ponieważ wnioski samorządów i mieszkańców były przez PPKS uwzględniane w pełnym zakresie". Wskazano przy tym, że wydanie zezwoleń na przewóz osób na najbardziej rentownych liniach pogorszyło sytuację ekonomiczną skarżącego Przedsiębiorstwa. Rozpoznając wskazany wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 3 sierpnia 1999 r. odmówiło stwierdzenia nieważności zezwolenia, wskazując, iż brak jest ku temu podstaw. Zauważono przy tym, iż w postępowaniu o wydanie zezwolenia popełniono uchybienia dotyczące koordynacji rozkładów jazdy, które nie stanowią rażącego naruszenia prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżące Przedsiębiorstwo polemizowało z przyjętą przez Kolegium tezą, iż w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia nie naruszono rażąco prawa. Wskazano przy tym na występujące, zdaniem skarżącego, uchybienia takie, jak: - brak opinii organizacji przewoźników, - wydanie zezwolenia bez zgody, a nawet przy zdecydowanym sprzeciwie niektórych gmin leżących na trasie linii, - brak uzgodnionych przystanków na trasie, - odchylenia w wykonywaniu rozkładu jazdy przez firmę RAMI w stosunku do rozkładu integralnego z zezwoleniem, - nie realizowanie rozkładu jazdy przez firmę RAMI w soboty i niedziele, - obietnica uruchomienia przez firm RAMI komunikacji do miejscowości, które dotychczas nie posiadały połączeń komunikacyjnych, - zatwierdzanie godzin odjazdów tuż przed funkcjonującymi od wielu lat odjazdami PPKS i z cenami nieco niższymi od cen PPKS, - nie uwzględnienie, iż PPKS realizował wszystkie wnioski gmin. Rozpoznając wskazany wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku podjęło zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu której odpowiedziało na postawione zarzuty. W skardze skarżące Przedsiębiorstwo powtórzyło twierdzenie, iż zezwolenia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając to twierdzenie wskazano na następujące uchybienia: brak opinii organizacji przewoźników, istotne odchylenia od zatwierdzonego przez starostę rozkładu jazdy, przeprowadzenie koordynacji rozkładu jazdy niezgodnie z prawem oraz naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 i 4 Kpa. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja są dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. Decyzją z dnia 3 sierpnia 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia 27 kwietnia 1999 r. o zezwoleniu na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób. Jak wynika z decyzji Kolegium odmowa stwierdzenia nieważności była skutkiem rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 1999 r. Zgodnie z art. 157 par. 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu. O tym, iż zostało ono wszczęte na wniosek świadczy nie tylko stosowne stwierdzenie zawarte w decyzji, ale także znajdujące się w aktach administracyjnych zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 19 lipca 1999 r., w którym informuje się, iż z wniosku Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w S. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zezwoleń udzielonych Przedsiębiorstwu Transportu Samochodowego RAMI w G. na obsługę linii S.-G.- S. i S.-D.-S. Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracyjny rozpoznaje sprawę i rozstrzyga ją w formie decyzji /art. 158 par. 1 Kpa/. Rozstrzygnięcie może przybrać formę stwierdzenia nieważności decyzji /art. 156 par. 1 Kpa/, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdza nieważności /art. 158 par. 2 Kpa/ oraz odmowy stwierdzenia nieważności. Jeżeli wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne organ administracyjny wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania /art. 157 par. 3 Kpa/. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Jedną z przesłanek niedopuszczalności o charakterze podmiotowym jest złożenie żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa /tak Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 4 grudnia 1998 r. I SA 382/98, z dnia 16 lipca 1998 r. IV SA 1581/96, z dnia 10 lipca 1998 r. I SA 2157/97, z dnia 1 lipca 1998 r. III SA 1342/97/. Z powyższego wynika, iż decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji może być skierowana do podmiotu, który był uprawniony do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzja taka nie może być natomiast skierowana do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie. Wówczas bowiem organ jest zobowiązany podjąć decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzję o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji, podjętą na skutek żądania podmiotu, który nie jest stroną w sprawie, należy wobec tego uznać za dotkniętą wadą nieważności określoną w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. Podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będzie zawsze podmiot występujący jako strona w postępowaniu, w którym podjęto decyzję, co do której sformułowano zarzut nieważności, oraz podmiot, który w tamtym postępowaniu nie brał udziału, ale którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. O posiadaniu uprawnień strony zawsze decydować będzie art. 28 Kpa. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśniając pojęcie interesu prawnego przyjmuje się, że wyraża się on w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego /Mariusz Bogusz [w:] Zaskarżenie decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze PWN Warszawa 1997 r., str. 21-22/. Zatem, skarżące Przedsiębiorstwo, które jest przewoźnikiem, mogłoby być uznane za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób innemu przewoźnikowi, tylko wówczas, gdyby udało się odszukać normę prawa administracyjnego, mogącą mieć zastosowanie w sytuacji skarżącego. Skarżący na taką normę nie wskazał. W szczególności nie wskazał na żaden przepis, który uprawniałby przewoźników już posiadających zezwolenie do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób innemu przewoźnikowi, bądź na przepis, który stanowi o zależnościach między już wydanymi zezwoleniami a nowymi zezwoleniami; zależnościach, które powodowałyby, iż zakres uprawnień uzyskanych na podstawie dotychczas wydanych zezwoleń zmienia się na skutek wydania nowych zezwoleń innym przewoźnikom. Za uprawnienie już działających przewoźników do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia innym przewoźnikom nie można uznać obowiązku przeprowadzenia koordynacji rozkładów jazdy, gdyż jest to czynność przeprowadzana przez organy administracji publicznej /art. 2 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe - Dz.U. 2000 nr 50 poz. 601/. Podnoszone przez skarżące Przedsiębiorstwo zarzuty, a zwłaszcza zarzut dotyczący ustalenia godzin odjazdów na tej samej linii przed godzinami odjazdów skarżącego i za cenę niższą od ceny stosowanej przez skarżące Przedsiębiorstwo, świadczy o poszukiwaniu przez skarżące Przedsiębiorstwo ochrony przed - w rozumieniu skarżącego - nieuczciwą konkurencją. W związku z tym Sąd rozważył, czy ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji /Dz.U. nr 47 poz. 211 ze zm./ zawiera normy prawa administracyjnego, które mogły by być zastosowane w sytuacji skarżącego. W ustawie tej jest przewidziany czyn nieuczciwej konkurencji, który mógłby ewentualnie mieć zastosowanie do sytuacji skarżącego /art. 15 tej ustawy/. Jednakże zwalczanie czynów nieuczciwej konkurencji należy, poza czynem polegającym na przekupstwie osoby pełniącej funkcję publiczną, do sądów powszechnych /rozdział 3 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji/. W ustawie tej nie ma zatem normy prawa administracyjnego, która mogłaby być zastosowana do sytuacji skarżącego. Skarżące Przedsiębiorstwo nie było zatem uprawnione do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia 27 kwietnia 1999 r. o udzieleniu Przedsiębiorstwu Transportu Samochodowego "RAMI" spółka cywilna w G. zezwoleń na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób, gdyż ani postępowanie w sprawie wydania tych decyzji, ani też postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, wydaną na skutek żądania podmiotu, który nie był stroną w sprawie, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. W konsekwencji skarga na mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podlega uwzględnieniu. Sąd miał przy tym na uwadze także treść art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który stanowi, iż Sąd nie jest związany granicami skargi i zezwala na orzeczenie na niekorzyść skarżącego w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością zaskarżonego aktu. Jest to o tyle istotne, iż konsekwencją niniejszego wyroku będzie wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącego Przedsiębiorstwa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu Przedsiębiorstwu Samochodowemu "RAMI" spółka cywilna w G. zezwoleń na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób /art. 157 par. 3 Kpa/. Sąd miał też na uwadze, iż skarżące Przedsiębiorstwo było uprawnione do wniesienia skargi w myśl art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż było adresatem decyzji podjętej w warunkach określonych w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa i na podstawie art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.