II SA/Kr 1797/99

Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2001 r. sprawy ze skargi Tatrzańskiego Parku Narodowego w Z. na zarządzenie Starosty T. z dnia 14 czerwca 1999 r. (...) w przedmiocie organizacji ruchu na drodze powiatowej: Ł. P. - M. O. - stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, (...). Starosta T. wydał w dniu 14 czerwca 1999 r. zarządzenie (...) w sprawie organizacji ruchu na drodze powiatowej (...) - Ł. P. -M. O. o długości 7.300 m. Jako podstawę prawną tego zarządzenia Starosta powołał art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "w brzmieniu określonym przez przepisy ustaw kompetencyjnych /Dz.U. 1998 nr 106 poz. 668 i nr 162 poz. 1126/" oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach /Dz.U. nr 97 poz. 485/. W pierwszym akapicie, zaraz po powołaniu podstawy prawnej, napisano, że "Zarząd Powiatu T., jako zarządca drogi przy zatwierdzeniu przez Starostę Powiatu T., jako zarządzającego ruchem potwierdza zasady ruchu pojazdów na odcinku P. B. - W. - M. O. ustalone przez poprzednio zarządzającego ruchem drogowym - Wojewodę N. w pismach: z dnia 8.05.1989 r. (...) i z dnia 29 lutego 1996 r. (...) przy uwzględnieniu zmian wynikających z powołanych powyżej przepisów". W tekście omawianego zarządzenia potwierdzono dotychczasowe ograniczenia ruchu pojazdów na ww. drodze /par. 1/, zezwolono na ruch pojazdów posiadających identyfikatory wydane przez Starostę Powiatu T. w porozumieniu z Dyrektorem Tatrzańskiego Parku Narodowego i określono wzór takiego identyfikatora /par. 2 i zał. Nr 1/, "zatwierdzono" aktualnie funkcjonujące dorożki konne /par. 3/, stwierdzono, że organizacja transportu konnego należy do Zarządu Powiatu T. i będzie ona ustalona po uprzednim uzgodnieniu z Dyrektorem TPN /par. 4/, potwierdzono usytuowanie odpowiednich znaków drogowych /par. 5/ i wprowadzono ograniczenie masy, szybkości i zatrzymywania się wjeżdżających pojazdów w miejscach występowania osuwiska /par. 6/. Zarządzenie weszło w życie z dniem, 1 lipca 1999 r. /par. 7/. Na zarządzenie to skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł w dniu 14 września 1999 r. Tatrzański Park Narodowy. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym przez skarżących do Starosty T. pismem z dnia 4 sierpnia 1999 r. Negatywna odpowiedź Starosty została doręczona skarżącym w dniu 20 sierpnia 1999 r. Na wstępie skargi podniesiono, że Tatrzański Park Narodowy, pomimo starań nie otrzymał tekstu zaskarżonego zarządzenia, a o jego obowiązywaniu dowiedział się poprzez fakt nie wpuszczenia przez Policję na teren TPN Dyrektora Parku i jego pracowników, co miało miejsce w dniu 3 sierpnia 1999 r. Według skarżących "podstawowy problem sprowadza się do pytania, czy sporna droga należy do kategorii dróg powiatowych", gdyż art. 6a cyt. ustawy o drogach publicznych, ustalonym art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa - Dz.U. 1998 nr 106 poz. 668/ wprowadza definicję dróg powiatowych /drogi stanowiące połączenia miast, będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą/, ale z kolei art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/ przekształcił niektóre drogi wojewódzkie na drogi powiatowe. Skarżący uważają, że droga do M. O. nie jest drogą powiatową i dodają że nawet przyjęcie wersji prezentowanej przez Starostę nie pozwala na uznanie za drogę powiatową ostatniego 600-metrowego odcinka, który, zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym między Starostą a Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych nie należy już do drogi powiatowej. W dalszej części skargi podniesiono, że art. 22 cyt. ustawy o drogach publicznych ani cyt. rozporządzenie, powołane przez Starostę, nie stanowi umocowania do wydania zaskarżonego zarządzenia. Jednakże nawet przy uznaniu istnienia takiego umocowania należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie nie zostało zatwierdzone przez Wojewodę, wbrew par. 1 ust. 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Zauważono także, że drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi i zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, w tym wypadku do TPN. W odpowiedzi na skargę Powiat T. wniósł o jej oddalenie. Napisano tu, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane zgodnie z uprawnieniami przyznanymi Staroście przez art. 3 a prawa o ruchu drogowym /ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Dz.U. nr 98 poz. 602/ i przez par. 4 cyt. rozporządzenia, które w części niesprzecznej z prawem o ruchu drogowym /w tym właśnie w części objętej par. 4/ zachowało swoją moc do dnia 2 lipca 1999 r. /art. 151 ust. 2 w zw. z art. 148 ust. 3 prawa o ruchu drogowym/. Starosta T. zatwierdził bez korygowania ograniczenia w ruchu proponowane przez Zarząd Powiatu i wyczerpał tryb konsultacji z Komendą Wojewódzką Policji w K. Dokonano również uzgodnień treści zarządzenie z samym TPN, przy czym wbrew twierdzeniem skargi, zgodnie z ustawą przedmiotem takich uzgodnień mają być jedynie zasady ruchu, a nie przebieg trasy. W dalszej części odpowiedzi zaznaczono, że zarządzenie nie wprowadza żadnych zmian merytorycznych w organizacji ruchu drogowego, obowiązującej do tej pory, a jedynie w formie prawem przewidzianej systematyzuje rozwiązania zawarte w poprzednich pismach Wojewody N., a obowiązujące "w ramach zwyczaju". Dodano, że treść zarządzenia została ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty na tablicy ogłoszeń, a TPN został o nim poinformowany przez doręczenie w dniu 25 czerwca 1999 r. Zdaniem strony przeciwnej o powiatowym charakterze drogi przesądza jednoznacznie art. 103 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r., co kwestionuje tylko Tatrzański Park Narodowy. W odpowiedzi na skargę stwierdzono również, że Starosta T., uważając za prawnie niedopuszczalne pobieranie opłat za użytkowanie spornej drogi przez TPN, wprowadził identyfikatory, za wydanie których pobierana jest tylko opłata skarbowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analizując zaskarżone zarządzenie Starosty T. Sąd rozważył najpierw zasadniczą kwestię autorstwa tego zarządzenia i związane z nią pytania o dopuszczalność i rodzaj skargi do Naczelnego Sądu administracyjnego na tego rodzaju akt, a także o sposób jego publikacji. Zaskarżone zarządzenie w swoim nagłówku używa bowiem nazwy: "Zarządzenie (...) Starosty T." i zostało podpisane przez tego Starostę, mgr inż. Andrzeja G.-M. Tymczasem w samym tekście zarządzenia - w jego części wstępnej, zawierającej podstawę prawną, umieszczono słowa: "Na podstawie (...) Zarząd Powiatu T., jako zarządca drogi przy zatwierdzeniu przez Starostę Powiatu T., jako zarządzającego ruchem potwierdza zasady ruchu pojazdów (...)". Ta nie dająca się wytłumaczyć rozbieżność, stanowiąca zasadniczą wadę analizowanego aktu, prowadzi do dwóch sprzecznych ze sobą konstatacji:analizowany akt jest działaniem Starosty T., na co wskazuje jego szata formalna, analizowany akt jest działaniem Zarządu Powiatu T., podpisanym jedynie przez Starostę, będącego Przewodniczącym tego Zarządu, na co wskazuje wyrażony w treści aktu animus. Sąd przyjął jako miarodajne pierwsze z wyżej wymienionych rozwiązań biorąc pod uwagę to, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, który potwierdzałby aktywność całego Zarządu w omawianej sprawie, jak i to, że zgodnie z art. 10 ust. 3a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, a treścią zarządzenia jest właśnie zarządzanie ruchem. Zawarte w nim przepisy nie należą do "zarządzania drogą", ale do "zarządzania ruchem". Przyjęcie takiego rozwiązania stwarza jednak dylemat dotyczący dopuszczalności skargi do NSA na zarządzenie starosty, nie będące aktem indywidualnym. Obowiązujące przepisy prawa, poddane wykładni gramatycznej, pozwalają bowiem jedynie na wniesienie skargi na "uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego /art. 16 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz szczegółowiej na "uchwałę organu powiatu" /art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./. Analizowane zarządzenie nie jest "uchwałą", a ponadto pochodzi od podmiotu nie zaliczanego wprost do "organów powiatu" /art. 8 ust. 2 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym/. Jest ono jednak niewątpliwie aktem powszechnie obowiązującym, wydanym w oparciu o konkretne umocowanie ustawowe. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnęło już jednak tę kwestię. W wyroku z dnia 28 kwietnia 1997 r. /II SA/Kr 2021/96 - OSP 1998 z. 10 poz. 183/ Sąd stwierdził, że "Jeżeli prezydent miasta /burmistrz lub wójt/ wydał akt mający charakter generalny, powszechnie obowiązujący, będący odpowiednikiem uchwały rady gminy, o dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ten akt nie decyduje nazwa tego aktu /np. zarządzenie/ ale jego treść, która stanowi materię, na którą może skarżyć się do Sądu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone." Teza ta powstała przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, ale znalazła w tej Konstytucji swoje potwierdzenie. Uznanie bowiem, że mające charakter generalny "zarządzenia" wójtów, burmistrzów, prezydentów miast czy starostów nie podlegają skardze do NSA, godziłoby w zasadę prawa do sądu /art. 77 ust. 2 Konstytucji/, a pośrednio naruszałoby również zasadę państwa prawnego /art. 2/. Istniejąca tu formalnie luka ustawowa powinna być zatem zapełniona przez odwołanie się do Ustawy Zasadniczej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Tatrzańskiego Parku Narodowego na zarządzenie Starosty T. była dopuszczalna i została ona wniesiona w prawidłowo przeprowadzonym trybie, wyznaczonym przez art. 87 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym. W konsekwencji również należało przyjąć, że zaskarżone zarządzenie, jakkolwiek nie jest uchwałą organu powiatu, stanowi akt prawa miejscowego. Niewątpliwie bowiem zawiera ono normy powszechnie obowiązujące, dotyczące całej drogi powiatowej Ł. P. - M. O. Z tego też powodu zarządzenie to powinno podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym, zgodnie z obowiązującym w dacie jego wydania art. 43 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym. Zostało ono jednak ogłoszone jedynie w sposób zwyczajowo przyjęty, z naruszeniem tego przepisu. Starosta T. miał kompetencję do wydania zarządzenia w sprawie organizacji ruchu na drodze Ł. P. - M. O., wynikającą z cyt. art. 10 ust. 3a prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem "starosta zarządza ruchem", a zarządzanie ruchem obejmuje m. in. "projektowanie organizacji ruchu" /par. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach - Dz.U. nr 97 poz. 485 ze zm. - obowiązującego jeszcze w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia/. Przepisy analizowanego zarządzenia w znacznej swojej części ustalają właśnie "organizację ruchu". Trzeba tu zaznaczyć, że nietrafne jest stwierdzenie strony skarżącej, że droga Ł. P. - M. O. /w całości, czy też choćby w części/ nie jest drogą powiatową. Rzeczywiście droga ta nie odpowiada definicji drogi powiatowej, która znajduje się w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, ale należy stwierdzić, że definicja ta uległa poszerzeniu w związku z zaliczeniem do dróg powiatowych niektórych dotychczasowych dróg krajowych i wojewódzkich /art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - Dz.U. nr 133 poz. 872/. Obie te regulacje się dopełniają a nie wykluczają. Skoro więc cała droga z Ł. P. do M. O. była poprzednio drogą wojewódzką, to cała ta droga jest obecnie drogą powiatową. Ta ogólna kompetencja Starosty T. do "zarządzania ruchem" na drogach powiatowych, w tym na drodze Ł. P. - M. O., została jednakże zrealizowana w zaskarżonym zarządzeniu w sposób wadliwy. Należy najpierw zwrócić uwagę na nieprawidłową i wysoce myląca podstawę prawną, jaką powołano w tym zarządzeniu, która rzutuje w zasadniczy sposób na jego treść. Wynika z niej, że twórca zarządzenia nie rozróżnia materii uregulowanych przez prawo o drogach publicznych i prawo o ruchu na drogach publicznych. Powołano art. 22 cyt. ustawy o drogach publicznych, który dotyczy całkowicie odmiennej materii. Przepis ten dotyczy bowiem zarządu gruntami, znajdującymi się w pasie drogowym i nie ma nic wspólnego z kwestią zarządzania ruchem. W oparciu o ten przepis Zarząd Powiatu jako podmiot będący zarządem drogi, a nie Starosta, może dysponować pasem drogowym na różne cele /gospodarcze, reklamowe, także związane z potrzebami drogowymi/. Na jego podstawie nie można jednak regulować ruchu drogowego. Powołano cyt. rozporządzenie z dnia 12 listopada 1992 r., jednak nie podano jego konkretnych przepisów. Stanowi to istotny brak, ponieważ rozporządzenie, o jakim mowa formułuje konkretne wymogi dla projektu organizacji ruchu. Analiza treści zarządzenia wskazuje, że wymogów tych nie dochowano. Należy podkreślić, że par. 1 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia wymagał zatwierdzenia projektu organizacji ruchu przez wojewodę, a zatwierdzenia takiego brak. Co prawda analizowane tu zarządzenie nie spełnia wszystkich wymogów stawianych "projektowi organizacji ruchu", ale w sensie materialnym jest ono takim projektem, toteż wymóg jego zatwierdzenia przez wojewodę był oczywisty. W ramach podstawy prawnej zarządzenia powołano dwa nie publikowane pisma Wojewody N. z dnia 8 maja 1989 r. i z dnia 29 lutego 1996 r., które - jak stwierdzono - zawierają poprzednio obowiązujące zasady ruchu na drodze Ł. P. - M. O. Napisano, że zasady wynikające z tych pism są obecnie "potwierdzane" przez zarządzenie Starosty./ Metoda wprowadzania przepisów powszechnie obowiązujących, polegająca jedynie na "potwierdzaniu" wcześniej istniejących zasad, które nie były ogłoszone - bez podania ich treści, jest w państwie prawnym niedopuszczalna. W państwie prawnym nie mogą bowiem istnieć obowiązki ani uprawnienia ustalone w sposób dorozumiany. Zabieg taki nie jest zatem wyłącznie błędem natury legislacyjnej. Tym sposobem nadano nową moc prawną pismom, pochodzącym z różnych lat, mającym różną treść. Pisma te nie były i nie są opublikowane i nie są dostępne adresatom zarządzenia. Co prawda, samo to zarządzenie zostało ogłoszone w sposób zwyczajowo przyjęty, ale nie przedstawia ono treści, znajdujących się w pismach, które "potwierdzono". Należy zatem stwierdzić, że część materii zawartej w analizowanym zarządzeniu w ogóle nie została ogłoszona. Zawarte w zarządzeniu "potwierdzenie" obu pism posługuje się tylko bardzo nieostrym zwrotem: "znaczne ograniczenia ruchu pojazdów". Oprócz tego sformułowania nie umieszczono w zarządzeniu żadnej informacji o treści tych pism. Niezależnie od wyżej wymienionych zasadniczych wad powołania podstawy prawnej oraz wadliwości "potwierdzania" wcześniejszych działań zupełnie innego organu administracji publicznej, zaskarżone zarządzenie zawiera szereg uchybień szczegółowych. Nie było podstaw prawnych dla uregulowania zawartego w par. 2 i w załączniku 1 analizowanego zarządzenia. W tych jego częściach uregulowano zasady wydawania i wzory identyfikatorów pozwalających na wjazd na drogę Ł. P. - M. O. Zasady wydawania takich identyfikatorów regulowało bowiem samo cyt. rozporządzenie z dnia 12 listopada 1992 r. /par. 9 i zał. Nr 2/. Rozporządzenie to upoważniało organ zarządzający ruchem tylko do wydawania indywidualnych identyfikatorów, a nie do ustalania zasad ich wydawania i wzorów. Par. 4 zarządzenia nie dotyczy organizacji ruchu, a jest tylko potwierdzeniem kompetencji Zarządu Powiatu w kwestii organizacji transportu konnego. Starosta nie ma uprawnienia do autorytatywnego stwierdzania kompetencji organu, którego jest przewodniczącym. Analizowane zarządzenie pomija fakt, że cała droga powiatowa Ł. P. - M. O. leży na obszarze Tatrzańskiego Parku Narodowego, nie biorąc pod uwagę unormowań wynikających z ustawy z dnia 16 października 1991 r. ochronie przyrody /Dz.U. nr 114 poz. 492 ze zm./. Art. 50 ust. 3 tej ustawy wymaga uzgodnienia zasad ruchu na trasie komunikacyjnej, przebiegającej przez park narodowy z jego Dyrektorem. Uzgodnienia takiego nie było. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie szereg dokumentów, z których wynika bezsporny fakt odbycia wielu wspólnych posiedzeń, które miały doprowadzić do takiego uzgodnienia. Obszerna korespondencja między Dyrekcją TPN a Starostwem T. dowodzi, że podejmowano takie próby. Dowodzi ona jednak również bardzo istotnej różnicy stanowisk oraz używania po obu stronach argumentów emocjonalnych, nie prowadzących do kompromisu. Nie jest rzeczą Sądu ocena tego stanu rzeczy. Wynika z niego jednak, że do uzgodnienia nie doszło. Jeżeli bowiem przepis prawa wymaga dla ważności jakiegoś aktu jego uzgodnienia z innym organem administracji publicznej, konieczne jest wyraźne oświadczenie woli tego organu, wyrażające zgodę na projektowane rozwiązanie. Tym różni się formuła: "w uzgodnieniu" od podobnych konstrukcji, nie wymagających wiążącego oświadczenia innego organu /"po zaopiniowaniu", "po wyrażeniu stanowiska" itp./. Sam fakt prowadzenia negocjacji z innym organem tutaj nie wystarcza. Wspomniany wyżej przepis par. 4 zarządzenia dotyczy obsługi ruchu turystycznego, co należy do kompetencji Tatrzańskiego Parku Narodowego /art. 62 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o ochronie przyrody/. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, skoro analizowane zarządzenie ma na celu wyłącznie organizację ruchu na drodze z Ł. P. do M. O., dla oceny jego zgodności z prawem nie ma pierwszorzędnego znaczenia kwestia własności drogi i jej zarządu. Droga powiatowa jest zresztą własnością powiatu /art. 2a ust. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych/. Redagując zaskarżone zarządzenie zapomniano jednak o unormowaniu zawartym w art. 14 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tego zarządzenia przewidywał oddanie z mocy prawa w zarząd Parku nieruchomości /w tym dróg/ stanowiących własność Skarbu Państwa. Proponując rozwiązania zawarte w rozporządzeniu należało ten fakt wziąć pod uwagę. Biorąc pod uwagę wszystkie wymienione wyżej elementy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Starosty T. zostało wydane z naruszeniem szeregu następujących przepisów prawa, obowiązujących w dacie jego wydania: art. 43 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym, art. 10 ust. 3a cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, par. 1 ust. 3 pkt 2 i par. 9 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r., art. 50 ust. 3 i art. 62 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o ochronie przyrody. Ponadto zarządzenie to narusza w sposób oczywisty zasady sztuki legislacyjnej przez niekonsekwentne określenie organu, który je wydał, przez nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej, a przede wszystkim przez przyjętą formułę "potwierdzenia" wcześniejszych, nie publikowanych aktów, bez wskazania na ich treść. Z tych przyczyn Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 24 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stwierdzając nieważność Sąd wziął pod uwagę tę okoliczność, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, toteż upływ roku od jego wydania nie stanowi przeszkody dla takiego orzeczenia, w myśl art. 82 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd postanowił na podstawie art. 55 ust. 3 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.