II SA/Ka 1653/99

Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2001 r. sprawy ze skargi Małgorzaty U. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - oddala skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia 26 kwietnia 1999 r. (...) nakazał Małgorzacie U., jako właścicielce lokalu mieszkalnego przy ul. W.-W. 29, przywrócić poprzedni sposób użytkowania lokalu jako mieszkanie zamiast pomieszczeń biurowych - w terminie natychmiastowym. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 71 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/. W uzasadnieniu podano, że sprawcą samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest Małgorzata U., stąd też tylko do niej należało skierować nakaz. W odwołaniu od decyzji Małgorzata U. domagała się jej uchylenia i wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołująca się podniosła, że nie nastąpiła przeróbka pomieszczeń i lokal w przeważającej części jest zamieszkały, stąd też nie zmienił charakteru mieszkalnego na użytkowy. Niezależnie od tego odwołująca się zarzuciła, że wynajęcie samodzielnego lokalu, stanowiącego jej własność, podmiotowi gospodarczemu nie wymaga zgody współwłaściciela nieruchomości R. B., jako że nie jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd, a posiada zgodę większości współwłaścicieli. Zaskarżoną decyzją sprostowaną postanowieniem z dnia 4 listopada 1999 r., organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji co do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, umarzając w tym zakresie postępowanie I instancji, a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W motywach organ II instancji stwierdził, że zmiana funkcji lokalu mieszkalnego na cele biurowe bez wymaganego pozwolenia /art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego/ dokonana po dniu 1 stycznia 1995 r., stanowi samowolę budowlaną, bez możliwości jej legalizacji. Stąd też wydany nakaz jest zgodny z prawem. Jednakże nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 par. 1 Kpa nastąpiło bez podstawy prawnej, jako że ustawodawca nie dał takiego uprawnienia organowi nadzoru budowlanego. W skardze do Sądu Administracyjnego Małgorzata U. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, jako naruszającej art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżąca ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 Kpa, bowiem organ I instancji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, a tym samym nie wyjaśnił okoliczności sprawy. W kolejnym piśmie procesowym skarżąca podała, że firma "P." Sp. z o.o., która zajmowała na biura mieszkanie położone na I piętrze opuściła mieszkanie w dniu 31 maja 2000 r., stąd też nieruchomość ma charakter wyłącznie mieszkalny, a w tym stanie rzeczy wydanie wyroku w tej sprawie staje się zbędne. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że przed Sądem toczyło się postępowanie ze skargi Wiktorii i Ryszarda B. na poprzednią decyzję kasacyjną /II SA/Ka 139/00/. Zainteresowani Wiktoria i Ryszard B. podnieśli, że zakwestionowali istnienie firmy gdyż narusza to prawo do własności prywatnej, a postępowanie w tej sprawie toczyło się trzy lata. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, przy czym istotny jest stan faktyczny i prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji. Stąd też dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał znaczenia podniesiony w piśmie z dnia 24 maja 2001 r. fakt, ze po wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do zmiany okoliczności faktycznych, bowiem firma zajmująca sporny lokal na cele biurowe opuściła go, co okazało się niesporne w toku rozprawy sądowej. Taki nowy stan rzeczy, istniejący w dacie orzekania przez Sąd Administracyjny, nie podpadł pod przesłankę zbędności wydania wyroku w rozumieniu art. 355 par. 1 Kpc w zw. z art. 59 ustawy o NSA, skoro skarżąca nie cofnęła skargi. Stąd też skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut, że zmiana przeznaczenia części lokalu mieszkalnego, stanowiącego przedmiot odrębnej własności, na cele biurowe bez przeróbek pomieszczeń, nie stanowiła zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, wymagającej pozwolenia właściwego organu w świetle art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się nie tylko przeróbkę pomieszczenia, lecz także przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Zmiana ta nie musi więc dotyczyć całego lokalu, lecz także pomieszczenia, czyli części lokalu. Jeżeli dla zmiany sposobu użytkowania niezbędne jest wykonanie robót budowlanych, oprócz pozwolenia z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do treści par. 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na cele niemieszkalne /biurowe/. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio, zaś w decyzji, o której mowa w art. 51, właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zaniechać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Odpowiednie stosowanie trybu z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oznacza, że wydanie takich rozstrzygnięć możliwe jest jedynie w odniesieniu do robót budowlanych, będących w toku. Po zakończeniu robót budowlanych tryb ten byłby bezprzedmiotowy. W takiej sytuacji właściwy organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości /L. Bar, E. Radziszewski - Nowy kodeks budowlany, komentarz, Wyd. Prawnicze, W-wa 1995, str. 115/. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy organ stwierdzi, że m.in. obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. Adresatem nakazu wydanego w tym trybie może być wyłącznie właściciel lub zarządca, bowiem tylko na tych podmiotach ciąży obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem /art. 61 Prawa budowlanego/. Jak już wyżej podano, w niniejszej sprawie samowolna zmiana przeznaczenia części obiektu budowlanego została stwierdzona przez organ administracji. Stąd też w sprawie nie mógł mieć zastosowania tryb z art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jedyną sankcją w takiej sytuacji mógł być nakaz w trybie art. 66 pkt 3 tejże ustawy. Aczkolwiek organy nadzoru budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołały przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, zamiast art. 66 pkt 3 tej ustawy, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Podstawa prawna wydania nakazu została bowiem co prawda wadliwie powołana, lecz rozstrzygnięcie miało oparcie w prawie materialnym. Stwierdzenie to jest również istotne dla ustalenia, czy decyzja wydana została przez właściwy organ. Kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji wymienia przepis art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Według stanu prawnego z daty wydania decyzji przez organ I instancji, wśród wyliczonych tam zadań i kompetencji nie wymieniono przepisu art. 71 ust. 3 tej ustawy. Zmiana stanu prawnego dokonana została ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. /Dz.U. nr 12 poz. 136/. Do właściwości organu nadzoru budowlanego należały jednak zadania z art. 66 Prawa budowlanego, stąd też przyjąć należało, że decyzja wydana została przez właściwy organ administracji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, podnieść trzeba, że niniejsze postępowanie nie dotyczyło udzielenia skarżącej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Stąd też bez znaczenia była kwestia, czy chodziło o czynność przekraczającą zwykły zarząd, a zatem czy skarżąca dysponowała nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 71 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wreszcie, Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skarżącej przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe i przeprowadzono rozprawy administracyjne. Organy orzekające podjęły też kroki w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy, istotnych dla jej rozstrzygnięcia /art. 7 i art. 77 Kpa/. Wydanie decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nastąpiło w wyniku uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskutek decyzji Wojewody Ś. z dnia 11 grudnia 1998 r. (...). W sprawie tej toczyło się postępowanie sądowe, zakończone postanowieniem NSA z dnia 21 listopada 2000 r. o umorzeniu postępowania w związku z cofnięciem skargi /II SA/Ka 139/99/. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając w niniejszym postępowaniu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o NSA, Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 tejże ustawy.