II SA/Ka 1597/99

Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2001 r. sprawy ze skargi Jerzego J. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki utwardzenia placu postojowego i likwidacji placu postojowo-manewrowego - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Decyzją z dnia 21 lipca 1999 r. (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Jerzemu J. usunąć warstwę żwiru o grubości około 30-40 cm, na której znajdują się stanowiska postojowe dla sprzętu ciężkiego na działce zlokalizowanej w W.-G. przy ul. Z. oraz przywrócić teren działki do stanu pierwotnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż w toku wizji przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 1999 r. na działkach o nr geod.: 1171/3 i 1171/10 w W.-G. przy ul. Z. nr 8 ustalono, że teren działki nr geod.: 1171/3 został utwardzony warstwą żwiru grubości około 30-40 cm, a następnie warstwę żwiru zagęszczono poprzez wałowanie. Na utwardzonym placu ustawione są maszyny: koparka, ładowarka, dwa samochody ciężarowe o ładowności 7,5 tony, ciągnik C360, przyczepa samochodowa oraz koparka - spycharka "Białoruś". Roboty budowlane przeprowadzono w 1996 r. bez stosownego pozwolenia na budowę. Organ wskazał nadto, że inwestor przedstawił jedynie pismo wójta gminy w W.-G. (...) z dnia 8.06.1999 r. w sprawie przyjęcia wniosku i wyrażenia zgody na przedłożoną koncepcję zagospodarowania pod lokalizację placu oraz urządzenia stanowisk postojowych dla sprzętu. Z kolei pismem z dnia 24.08.1998 r. Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska negatywnie zaopiniowała lokalizację bazy ciężkiego sprzętu transportowego i budowlanego. Konkludując organ stwierdził, że tego typu budowa w świetle brzmienia art. 3 pkt 3 cyt. Prawa budowlanego jest obiektem budowlanym, którego budowa zgodnie z art. 28 prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestor nie wykazał się stosownym pozwoleniem to na podstawie art. 48 prawa budowlanego należało nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 26 lipca 1999 r. (...) wydanym na podstawie art. 123 par. 1 w zw. z art. 113 par. 1 Kpa organ I instancji sprostował błąd pisarski zawarty w powołanej na wstępie decyzji wskazując, iż zamiast numerów działek : 1171/3 i 1171/10 winno być nr ewid. 1171/3, albowiem z ustaleń organu wynikało jednoznacznie, że określenie lokalizacji bazy transportu ciężkiego nastąpiło na działce nr 1171/3. Jerzy J. w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucił, że na działce nr 1171/3 znajdował się budynek gospodarczy i utwardzony plac wokół niego, który służył jako teren do składowania i postoju maszyn rolniczych. W 1996 r. budynek ten i gnojownik ze względu na zły stan techniczny wyburzył, a teren wyrównał żwirem rzecznym. Zaskarżona decyzja jest absurdalna, gdyż według nakazu ma przywrócić stan poprzedni, a zatem wybudować budynek gospodarczy, gnojowisko i pomieszczenie na gnojówkę. Skarżący zarzucił, że teren ten obecnie jest przeznaczony na plac postojowy maszyn rolniczych, gdyż ma gospodarstwo rolne, a także sprzęt jego firmy. Nie jest to baza transportu. Ponadto dodał, że w dniu 25.09.1998 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla urządzenia na działce nr 1171/3 i 1171/4 placu manewrowego, drogi wewnętrznej oraz stanowisk postojowych dla sprzętu firmy usługowo - handlowej. Decyzją z dnia 19 sierpnia 1999 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania w sprawie nakazu usunięcia warstwy żwiru o grubości 30 - 40 cm, na której znajdują się stanowiska postojowe dla sprzętu ciężkiego na działce oraz przywrócenie terenu działki do stanu pierwotnego uchylił decyzję organu I instancji i nakazał Panu Jerzemu J. przywrócenie do stanu poprzedniego parcelę nr ewid. 1171/3 poprzez rozbiórkę samowolnie wykonanego utwardzenia placu postojowego warstwą żwiru i likwidację placu postojowo-manewrowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przede wszystkim wskazał, iż z protokołu oględzin przedmiotowego obiektu jednoznacznie wynika, że roboty przy placu postojowym wykonano w 1996 r. Odnosząc się do zakresu tych robót organ zwrócił uwagę, iż w protokole stwierdzono, że roboty te zostały wykonane w ten sposób jak wynika kto z koncepcji zagospodarowania i akceptacji Urzędu Gminy na takie rozwiązanie uzyskane już po popełnieniu samowoli budowlanej, bo dopiero w czerwcu 1999 roku. Przy czym organ podkreślił, że protokół z dnia 23.06.1999 r. został sporządzony z udziałem zainteresowanych stron, w tym również inwestora. Zatem w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie dotyczące rozbiórki utwardzonego placu postojowego i likwidacji tego placu znajduje umocowanie prawne w art. 48 prawa budowlanego, który nie przewiduje żadnych wyjątków i odstępstw. Organ podkreślił też, że z mocy art. 3 pkt 1 lit. "b" i pkt 3 prawa budowlanego wynika konieczność uzyskania dla tego typu prac pozwolenia na budowę oraz zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Plac postojowy dla sprzętu ciężkiego jest budowlą, a tym samym obiektem budowlanym nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Gdyby przyjąć, że plac postojowy jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym to w świetle art. 3 pkt 1 lit. "b" i pkt 9 prawa budowlanego budowa tego obiektu i robót budowlanych wymaga też uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wywiódł, że bez względu na to czy w tym miejscu zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego będzie można takie zamierzenie realizować czy też nie, a także bez względu na to czy Wójt Gminy akceptuje proponowane rozwiązanie, zgodnie z art. 48 i art. 35 ust. 5 prawa budowlanego przed dokonaniem rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, nie można zatwierdzić projektu i udzielić pozwolenia. Organ drugiej instancji uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nakazujące doprowadzenie działki nr : 1171/3 do stanu poprzedniego jako zgodne z prawem jednakże z mocy art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uznał, że w istocie orzeka w większej zgodności z brzmieniem art. 48 prawa budowlanego eliminując uchybienia w tym względzie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji i orzekając też o likwidacji sposobu użytkowania przedmiotowej parceli. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną Jerzy J. domagał się "cofnięcia zaskarżonej decyzji". Na jej uzasadnienie przedstawił argumenty zawarte uprzednio w odwołaniu. Podkreślił, że po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykonał projekt zagospodarowania działki nr 1171/3 na miejsca postojowe i rozpoczął starania o uzyskanie pozwolenia lecz sprawa przedłużała się przed organami z uwagi na kwestie kompetencyjne. W efekcie wszczęto postępowanie o nakaz rozbiórki. Skarżący zarzucił, iż niezrozumiałym jest dlaczego wobec właścicieli sąsiedniej nieruchomości, którzy wybudowali plac postojowy organy nadzoru budowlanego nie zastosowały takich samych restrykcji jak wobec niego. W odpowiedzi na skargę organ, którego rozstrzygnięcie zaskarżono wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści zarzutów skargi i załączonych do niej dokumentów organ wywiódł, że decyzje organu II instancji nie dotyczą planu manewrowo-postojowego zrealizowanego samowolnie na działce nr 1171/3 lecz warsztatu usługowego, obsługi i przeglądów samochodowych położonego na działce nr 1171/20. Natomiast postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez sąsiadów skarżącego jest w toku i nie zostało jeszcze zakończone. W piśmie procesowym skarżącego z dnia 17 listopada 1999 r. stanowiącym replikę na otrzymaną odpowiedź organu na skargę Jerzy J. podtrzymując zarzuty skargi podkreślił, że plac przed domem mieszkalnym istnieje od niepamiętnych czasów w niezmienionym usytuowaniu. Służy do parkowania samochodu, traktoru, maszyn rolniczych, samochodu ciężarowego i okresowo maszyn budowlanych w okresie przeprowadzenia remontu domu i garażu. Plac ten, a ściślej podwórko nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. "b" prawa budowlanego, gdyż nie stanowi budowli w pojęciu art. 3 pkt 3 tej ustawy, zatem na jego istnienie nie jest wymagane pozwolenie budowlane. Zarzucił ponadto, że organ odwoławczy zaskarżoną decyzją naruszył art. 139 Kpa, gdyż nakazał zlikwidować podwórko przed domem nie przeprowadzając wcześniej dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny w świetle uregulowań art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ocenia tylko czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, a więc czy wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia, a zwłaszcza, czy w tym celu w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy /art. 7, art. 77 par. 1 Kpa/. Sąd ocenia także, czy organ administracyjny zastosował do tego stanu faktycznego właściwą normę prawną. Zatem dokładne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem sine qua non zastosowania właściwej normy prawnej. Zaskarżoną decyzją organ administracyjny nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanego utwardzenia placu postojowego warstwą żwiru i likwidacje placu postojowo-manewrowego, a to w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Organ uznał, że konieczność uzyskania dla tego typu prac pozwolenia na budowę wynika z art. 3 pkt 1 lit. "b" i pkt 3 prawa budowlanego, gdyż tego typu plac postojowy dla sprzętu ciężarowego jest budowlą, a tym samym obiektem budowlanym nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Jednocześnie jednak organ przyjął, że przedmiotowy plac postojowy można zakwalifikować jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym - art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, którego budowa wymaga także uzyskania pozwolenia na budowę. Otóż dla uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy ma zastosowanie art. 48 prawa budowlanego wymaga jednoznacznego ustalenia czy przedmiotowy obiekt nazwany placem postojowo-manewrowym jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego czy też urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i znalazło swój wyraz w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. OPS 20/99 /ONSA 2000 Nr 4 poz. 133/. W powołanej uchwale NSA przyjął, że wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił m.in. że kategoryczna treść "nakazu rozbiórki" zawarta w art. 48 prawa budowlanego, odnosi się do "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia". W myśl art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 prawa budowlanego obiektem budowlanym jest natomiast: "a/ budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b/ budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami i c/ obiekt małej architektury". Pod pojęciem: "urządzenia budowlanego związane z obiektem budowlanym" /art. 3 pkt 9 prawa budowlanego/ należy rozumieć urządzenia techniczne, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne w tym oczyszczanie lub gromadzenie ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Podane przez ustawodawcę przykłady wskazują na związek między tymi urządzeniami, a obiektem budowlanym. Związek ten polega na występowaniu łącznie obiektu budowlanego z urządzeniami budowlanymi. Sam przejazd lub plac postojowy same w sobie są obiektami budowlanymi /budowlami/, a charakter urządzenia budowlanego zyskują przez funkcjonalne związanie z innym obiektem budowlanym /patrz bliżej na ten temat : "Nowe prawo budowlane z komentarzem" pod red. B. Bodziory, R. Dziwiński, P. Gwiaździk, Wyd. II, ODiK Jantarów 1999, str. 18-19/. Rozróżnienie więc w niniejszej sprawie czy przedmiotowy plac jest obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 3 pkt 1 prawa budowlanego czy też urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego ma więc znaczenie dla zastosowania przez organ administracyjny właściwej normy prawnej. Zgodnie bowiem z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętą dnia 20 października 1997 r. OPS 3/97 /ONSA 1998 Nr 1 poz. 3/ pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50, jak i art. 48 prawa budowlanego. W uchwale tej NSA przyjął, iż w art. 50 prawa budowlanego ustawodawca stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których jest mowa w art. 48 tej ustawy. Korzystając z wyjaśnień zawartych w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, można zasadnie uznać, iż zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje : budowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych. Uzasadniony jest zatem pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji organ administracyjny nie zajął jednoznacznego stanowiska czy przedmiotowy plac postojowy jest obiektem budowlanym czy też urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym. Zatem nie można jednoznacznie stwierdzić czy organ ten prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego tj. art. 48 prawa budowlanego. Zatem powyższa kwestia, która budzi także wątpliwości Sądu w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, wymaga pełnego i jednoznacznego wyjaśnienia. Otóż z treści pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B.-B. z dnia 24.08.1998 r. (...) wynika, że organ ten stwierdził uciążliwość użytkowania warsztatu samochodowego prowadzonego przez skarżącego, a to w związku z użytkowaniem działki przylegającej do "warsztatu jako teren bazy ciężkiego sprzętu transportowego i budowlanego". Z załączonego do protokołu oględzin załącznika nr 3 (...) wynikałoby, że przedmiotowy plac postojowy znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie placu manewrowego /nie wynika której działki plac ten dotyczy/, projektowanej drogi na działce nr 1171/4 i znajdujących się w sąsiedztwie obiektach mieszkalnych i warsztatowych. Z treści pisma Wójta gminy z dnia 8 czerwca 1999 r. (...) wynika, że z kolei projektowany plac i stanowiska postojowe obejmują działki nr geod. 1171/3, 1171/10. W decyzji organu I instancji z dnia 21.07.1999 r. wymieniono, że stanowiska postojowe dla sprzętu ciężkiego zlokalizowane są na działkach o nr geod. 1171/3 i 1171/10, przy czym w tym zakresie nastąpiło sprostowanie decyzji, postanowieniem z dnia 26.07.1999 r., gdzie organ przyjął, iż przedmiotowy plac usytuowany jest na działce 1171/3, a błąd ten jest oczywisty. Natomiast ze złożonych do akt sprawy przez skarżącego dokumentów wynikałoby, że na działce nr 1171/10 prowadzona jest inwestycja : warsztat usługowy obsługi i przeglądów samochodowych /decyzja z dnia 23.03.1999 r. i decyzja z dnia 26.11.1998 r./. Także skarżący w odwołaniu i innych pismach podnosił, że przedmiotowy plac postojowy powiązany jest gospodarczo z usytuowanymi w bezpośrednimi sąsiedztwie obiektami budowlanymi. Zatem organ administracyjny ponownie rozpoznając sprawę winien wyjaśnić obszar której ostatecznie działki zajmuje przedmiotowy plac, czy jest to plac postojowy, czy postojowo-manewrowy, a przede wszystkim, czy jest on funkcjonalnie związany z obiektem budowlanym. Jeżeli tak, to z obiektem budowlanym o jakim przeznaczeniu i na czym to ewentualnie funkcjonalne związanie przedmiotowego placu z tym obiektem polega. Wyjaśnienie tych kwestii ma bowiem zasadnicze znaczenie dla ostatecznego ustalenia czy przedmiotowy plac stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego, do którego ma zastosowanie norma z art. 48 prawa budowlanego, czy też jest to urządzenie budowlane o jakim mowa w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. Pozwoli to ostatecznie ustalić organowi zakres robót budowlanych wykonanych przez skarżącego w sposób samowolny. Obowiązkiem organu administracyjnego będzie wszechstronne rozważenie zebranego materiału dowodowego /art. 77 par. 1, art. 80 Kpa/, ze wskazaniem w uzasadnieniu decyzji motywów swego rozstrzygnięcia /art. 107 par. 3 Kpa/. Z powyższych zatem względów skarga zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 55 ust. 1 cyt. ustawy.