II SA/Po 373/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Hieronima M. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 3 lutego 2000 r. (...) przedmiocie: wstrzymania robót budowlanych - uchyla zaskarżone postanowienie; (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 28 grudnia 1999 r. - wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 2, 3, 4, 5 i art. 103 ust. 1, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 123 Kpa - po ponownym rozpatrzeniu sprawy i stwierdzeniu, że roboty budowlane objęte decyzją (...) z dnia 18 sierpnia 1988 r. są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu postanowił wstrzymać prowadzenie przez Wojciecha M. robót budowlanych w garażu na nieruchomości przy ul. Ł. 5 w K., działka nr 5650. W motywach postanowienia podano, że przedmiotowa budowa została rozpoczęta w 1989 r. to jest w okresie ważności pozwolenia na budowę. Kontrole budowy przeprowadzane w okresie od 30 kwietnia 1992 r. do 17 września 1999 r. ujawniły, że inwestor dokonał szeregu samowolnych i istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę: zmienił grubość zaprojektowanych ścian z 38 cm na 24 cm, zmienił materiał przeznaczony do budowy ściany - z cegły ceramicznej na bloczki z betonu komórkowego, zmienił konstrukcję i długość nadproża nadbramowego, zmienił konstrukcję dachu - powiększył rozstaw krokwi z 90 cm na 100 cm, zmienił pokrycie z desek 25 mm pokrytych 3 razy papą na lepiku na płytę obornicką, zmienił wymiary otworów w ścianach zewnętrznych wraz z powiększeniem otworu bramowego, pobudował dodatkowo dwa kominy w ścianach podłużnych budynku /jeden od strony podwórza jest aktualnie przesklepiony ponad dachem, drugi od strony północnej wystaje ponad dach/, zlikwidował murki ogniowe, zmienił wysokość: zewnętrzną i użytkową obiektu, zagłębił obiekt poniżej poziomu projektowanego. Zdaniem organu orzekającego, postawienie budowli przy granicy działki powoduje istotne utrudnienie w użytkowaniu i zagospodarowaniu sąsiedniej działki, stwarza sytuację konfliktową i narusza jego prawo własności. Dlatego też inwestor, budujący przy granicy, powinien w sposób szczególny zadbać o to, aby powstający obiekt nie naruszał decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu technicznego, stanowiącego jej składnik. Wcześniej wydane postanowienie z dnia 27 września 1999 r. nakazujące Wojciechowi M. wstrzymanie prowadzenia robot budowlanych przedmiotowego garażu zostało zaskarżone przez inwestora, ale Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 grudnia 1999 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia, wniesionego z uchybieniem terminu. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 27 września 1999 r. straciło w dniu 28 listopada 1999 r. ważność na skutek upływu dwóch miesięcy od dnia doręczenia stronom. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. Oddział Zamiejscowy w K., po rozpatrzeniu zażaleń inwestora Wojciecha M. i uczestnika postępowania Hieronima M., postanowieniem z dnia 3 lutego 2000 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Organ drugiej instancji stwierdził, że postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych, doręczono stronom w dniu 28 września 1999 r., z mocy prawa straciło ważność po upływie dwóch miesięcy, to jest 29 listopada 1999 r. Brak decyzji w sprawie samowoli budowlanej w okresie postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych - zdaniem tego organu - należy uznać za "milczącą zgodę na ich dalsze prowadzenie i wycofanie się przez nadzór budowlany ze zgłaszanych zastrzeżeń". Skoro przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości ponownego wydawania postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych, organ II instancji umorzył postępowanie informując, że takie rozstrzygnięcie nie wyklucza prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Hieronim M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie. Polemizując ze stanowiskiem organu odwoławczego zarzucił, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują "milczącej zgody" na dalsze prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Brak wskazania podstawy prawnej istnienia owej "milczącej zgody" narusza art. 6 Kpa, a także art. 124 par. 1 i 2 Kpa. W ocenie skarżącego, ustawowy zapis Prawa budowlanego o utracie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w terminie nie zostanie wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w przypadku wszczęcia postępowania zażaleniowego, a już na pewno nie wyklucza wydania drugiego lub kolejnego postanowienia po utracie ważności wcześniejszego postanowienia. Strona postępowania administracyjnego nie ma żadnego wpływu na to, kiedy wydana zostanie decyzja administracyjna lub postanowienie. Opieszałość organu administracji nie może niekorzystnie wpływać na sytuację prawną i procesową stron, a tym bardziej pozbawiać strony legalnych środków procesowych. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł ojej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przepis art. 50 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że jeżeli organ, który postanowieniem wstrzymał roboty budowlane, nie orzekł o dalszych losach wstrzymanych robót w dwumiesięcznym terminie, to po tym terminie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność. Jeżeli sama ustawa przewiduje tylko taki skutek prawny niewydania w terminie dwumiesięcznym orzeczenia odnośnie dalszych losów wstrzymanych robót budowlanych, to brak podstaw do uznania, że - jak przyjął organ II instancji - niewydanie decyzji w terminie należy potraktować "za milczącą zgodę na dalsze prowadzenie robot budowlanych i wycofanie się przez nadzór budowlany ze zgłoszonych zastrzeżeń". W konsekwencji chybione było umorzenie postępowania w rozpatrywanej sprawie, poparte stwierdzeniem, że niewydanie w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robot decyzji merytorycznej kończy postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej. W myśl przepisu art. 105 par. 1 Kpa, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych po upływie dwumiesięcznego terminu od doręczenia stronie postanowienia nie zamyka drogi do wydania ponownego postanowienia w tym trybie, skoro wcześniejsze postanowienie wygasło. Z powyższych względów na zasadzie art. 22 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.