II SA/Gd 186/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Barbary W. na decyzję Wojewody P. z dnia 5 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości - oddala skargę. Prezydent Miasta G. uwzględnił wniosek Zarządu Dróg i Zieleni w G. - podmiotu działającego z upoważnienia Zarządu Miasta G. i realizującego cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 27 czerwca 2000 r. - i powołując się na art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. - Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 - dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami/ i decyzją z dnia 7 sierpnia 2000 r. (...) zezwolił temuż Zarządowi Dróg na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. Słowackiego, składającej się z działek nr nr 47/30, 47/32, 47/34, 47/36, 55/7, 60/1 i 61 - o łącznej powierzchni 6.656 m2 dla której w Sądzie Rejonowym w G. prowadzona jest księga wieczysta KW 16321. Jednocześnie decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu faktycznym wskazał, że niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne dla realizacji inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie ul. S., a zakres tej inwestycji określony został w decyzji z dnia 21 grudnia 1999 r. (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ma oparcie w ustaleniach zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego -zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta G. z dnia 18 grudnia 1997 r. (...) /Dz.Urz. Woj. G. nr 25 poz. 94/. Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Barbary W. i nieostateczną decyzją tego samego organu z dnia 27 czerwca 2000 r. została wywłaszczona na rzecz Gminy Miasta G. Potrzebę uwzględnienia wniosku Zarządu Dróg i Zieleni motywowano dodatkowo tym, że bez wejścia na nieruchomość nie jest możliwa budowa kanału deszczowego zbiorczego łączącego zlewnie w Z.-K. ze zbiornikiem retencyjnym zlokalizowanym przy ul. P. Wojewoda nie podzielił zarzutów z odwołania właścicielki nieruchomości i zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją opisaną wyżej decyzję utrzymał w mocy, akceptując w całej rozciągłości jej wszystkie podstawy. W odpowiedzi na zarzuty uzupełniał przesłanki faktyczne potrzebą niezwłocznego wejścia na nieruchomość odwołującej, a mianowicie, że budowa wspomnianego kanału deszczowego jest konieczna z uwagi na planowane zakończenie w sierpniu budowy drugiej jezdni ul. S. na odcinku leśnym. Wojewoda wyjaśniał też istotę wywłaszczenia i to, że jest ono dopuszczone przez samą Konstytucję /art. 21/. Barbara W. skargę oparła na zarzucie naruszenia przepisu przyjętego za podstawę zaskarżonej decyzji, a zarzut argumentowała podobnie jak wcześniej w swym odwołaniu. Zdaniem skarżącej w sprawie nie zaistniały warunki z art. 108 Kpa, do których odwołuje się art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunków tych nie można interpretować rozszerzające i w tym miejscu odwoływała się do wyroku NSA z dnia 24 maja 1983 r. I SA 20/83 /ONSA 1983 Nr 1 poz. 36/. W jej ocenie zamierzone roboty budowlane nie mogą być prowadzone z uwagi na brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze podnoszono nadto, iż w sprawie przedmiotowej nieruchomości toczą się różne postępowania administracyjne, które na etapie odwoławczym, w sposób rażący są przewlekane. Wśród nich miała znaleźć się nie określona bliżej sprawa w jakiej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wydanej decyzji pisał, że "prace związane z modernizacją i rozbudową ul. S. prowadzone są na działkach (...) z pominięciem działek stanowiących własność Barbary W." Zdanie to świadczyć miało niezbicie o zbędności nieruchomości skarżącej na cel inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie ulicy. W opisanej sprawie, w dacie sporządzania skargi, miało toczyć się postępowanie odwoławcze przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, nie można bowiem skutecznie zarzucać zaskarżonej decyzji naruszenie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stanie faktycznym jaki zaistniał w sprawie. Z materiału zebranego łącznie w niniejszej oraz w sprawie w przedmiocie wywłaszczenia /skarga w tej drugiej była rozpoznana równocześnie pod II SA/Gd 902/01/ ponad wszelką wątpliwość wynika, że celem wywłaszczenia jest modernizacja i rozbudowa ul. S. w G. stanowiącej odcinek drogi krajowej nr 7. Jest to cel podyktowany ważnym interesem społecznym, już choćby dlatego, że realizacja inwestycji nie tylko ma udrożnić system komunikacyjny G., ale i ograniczyć liczbę wypadków drogowych na ulicy S. Niekorzystne dane statystyczne co do liczby wypadków i ich skutków są okolicznością lokalnie znaną powszechnie i nie wymagającą dowodu /art. 77 par. 4 Kpa/. Jednocześnie z materiałów tych wynika, że dla modernizacji i rozbudowy na przedmiotowym odcinku jedyną przeszkodę stanowi brak tytułu prawnego Gminy Miasta G. do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Powoduje to brak efektywności robót wykonanych na sąsiednich nieruchomościach. W ocenie Sądu zatem okoliczności faktyczne w sprawie mieszczą się w dyspozycji art. 122 ust. 1 i nie można mówić aby organy administracyjne dokonały niedopuszczalnie rozszerzającej wykładni tego przepisu. A jeśli chodzi już o wykładnię to Sąd reprezentuje pogląd, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o jakim stanowi art. 122 ust. 1 jest szczególnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ostateczna decyzja w przedmiocie zezwolenia spełnia funkcję dowodu wymaganego przez art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Oczywiście pogląd ten jest tylko wiążący w rozpoznawanej sprawie i nie będzie wiązał organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę /art. 30 ustawy o NSA/. Wyrażenie jego było jednak konieczne z uwagi na zarzut skargi jakoby brak wymienienia nieruchomości skarżącej w decyzji o pozwolenie na budowę miał uzasadniać przyjęcie, iż nieruchomość jest zbędna dla realizacji inwestycji mającej być celem wywłaszczenia. Właśnie dopiero stanowisko Sądu wyjaśnia taki stan postępowania budowlanego. Brak bowiem tytułu do dysponowania nieruchomością po stronie inwestora czynił niedopuszczalnym objęcie pozwoleniem na budowę odcinka ulicy przebiegającej przez nieruchomość skarżącą. Nadanie zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości znaczenia wkraczającego w przepisy prawa budowlanego jest wynikiem zastosowania dwu reguł interpretacyjnych - funkcjonalnej i systemowanej, a także zwykłego logicznego wnioskowania. Zasadą jest, że cel wywłaszczania polega na realizacji stosownego zamierzenia inwestycyjnego. Wynika to zresztą bezpośrednio z art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wśród formalnych wymagań wniosku o wywłaszczenie wymienia decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei art. 28 Prawa budowlanego dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych uzależnia od istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a art. 41 ust. 1 i 3 tego Prawa zalicza do robót budowlanych, także prace przygotowawcze. Przyjęcie więc przeciwnego rozwiązania co do znaczenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości czyniłoby przepis art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami praktycznie martwym. Inny bowiem sposób wykorzystania zezwolenia przez inwestora mógłby polegać wyłącznie na tym o czym stanowi art. 47 - Prawo budowlane. Wtedy jednak zezwolenie byłoby zbędne, skoro żądane zezwolenie na wejście na teren wywłaszczonej nieruchomości inwestor realizowałby w trybie ostatniego z cytowanych przepisów. Wykładni art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prezentowanej przez Sąd nie może stać na przeszkodzie ustawowa definicja pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" z ust. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. A to na zasadzie wykładni systemowej i przyjęcia, że pierwszy z wyżej wymienionych przepisów jest przepisem szczególnym w stosunku do drugiego. Z przytoczonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku /art. 27 ust. 1 ustawy o NSA/.