II SA/Gd 910/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 24 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję. Starosta I. decyzją z dnia 21 grudnia 1999 r., powołując się na przepisy art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, odmówił zwrotu na rzecz Zdzisława K. działek nr: 1/45, 1/48, 1/49 i 1/50 o łącznej powierzchni 0,5089 ha, położonych w I. przy Al. N., karta mapy 29, zapisanych w KW 17834, a stanowiących własność Gminy Miejskiej w I., oraz działki nr 1/47 o powierzchni 0,34.56 ha zapisanej w KW nr 43072 i stanowiącej własność "S.-P." Spółka z o.o. z siedzibą w W. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących ustaleń: Aktem notarialnym sporządzonym w dniu 20 maja 1977 r. Zdzisław K. zbył na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/ działkę nr 1/5 o pow. 2.01,22 ha z przeznaczeniem na przebudowę ul. R. w I. Tą samą umową Skarb Państwa nabył od Zdzisława K. działkę nr 1/6 o pow. 0.85,45 ha w trybie art. 5 ust. 3 cyt. wyżej ustawy z uwagi na to, że przedmiotowa działka nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez sprzedającego na dotychczasowy cel. Po sprzedaży dokonano jej podziału na następujące działki: nr 1/45 o pow. 0.22,17 ha nr 1/47 o pow. 0.34,56 ha nr 1/48 o pow. 0.21,21 ha nr 1/49 o pow. 0.02,85 ha nr 1/50 o pow. 0.04,66 ha Wnioskiem z dnia 22 czerwca 1999 r. poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości wystąpił o zwrot działek nr 1/47, 1/48, 1/49 i 1/50 wskazując, że zostały one nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Rozpatrując ten wniosek organ administracji uznał, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia, gdyż jak wynika z aktu notarialnego działki te zostały sprzedane Skarbowi Państwa w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ administracji wyraził pogląd, że przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do nieruchomości zbytych dobrowolną umową w określonym wyżej trybie. Ponadto ustalono, że umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 31 maja 1999 r. Gmina Miejska w I. sprzedała działkę nr 1/47 na rzecz "S.-P." Spółka z o.o. w I. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Zdzisława K. zarzucił, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co wynika z sposób jednoznaczny z pierwszego zdania par. 2 aktu notarialnego. Odnosząc się do wskazania, zawartego w zaskarżonej decyzji, iż sprzedaż działki nr 1/47 nastąpiła przed złożeniem wniosku o jej zwrot, odwołujący się wywodził, że przed zbyciem działki Miasto I. miało obowiązek zawiadomić poprzedniego właściciela o zamiarze dokonania jej sprzedaży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 24 stycznia 2000 r., powołując się na przepisy art. 136 ust. 3, art. 216 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 par. 2 Kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy oceniając treść aktu notarialnego z dnia 20 maja 1977 r. /w decyzji wskazano błędnie, że umowa była zawarta w dniu 20 maja 1997 r./ uznał, że skoro w par. 2 tego aktu stwierdzono, iż nabycie nieruchomości następuje w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to brak było podstaw do przyjęcia, że odwołujący się sprzedał działkę nr 1/6 w trybie art. 5 ust. 3 tej ustawy. Uzasadniało to, zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 138 par. 2 Kpa. Organ odwoławczy wyraził ponadto pogląd, że skoro działka nr 1/47 zbyta została po dniu 1 stycznia 1998 r., to zgodnie z przepisami art. 229 i art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ winien zawiadomić poprzedniego właściciela o zamiarze jej zbycia, informując go równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę ma tę decyzję wniosła Gmina Miejska w I. zarzucając błędne ustalenie, iż podstawą sprzedaży działek był przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., skoro z treści aktu notarialnego wynika jednoznacznie, że podstawą nabycia działki nr 1/6 przez Skarb Państwa był przepis art. 5 ust. 3 tej ustawy. Skarżący wskazywał, że działkę tą zakupiono na wniosek właściciela, gdyż nie nadawałaby się ona do dalszego użytkowania na dotychczasowy cel. Odwołując się do literatury oraz orzecznictwa strona skarżąca prezentowała pogląd, że poprzedni właściciel byłby uprawniony do żądania zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wówczas, gdyby zwrotowi podlegała również działka nabyta w trybie przepisów wywłaszczeniowych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. W par. 2 umowy sprzedaży działek nr 1/5 i nr 1/6 przez skarżącego na rzecz Skarbu Państwa odnotowano na wstępie oświadczenie Zdzisława K., że w trybie art. 6 sprzedaje na rzecz Skarbu Państwa opisane tam nieruchomości. W dalszej części aktu notarialnego przedstawiciel kupującego /Skarbu Państwa/, oświadczył, że "działki te na rzecz Skarbu Państwa kupuje, przy czym wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Zespołu Urbanistyki i Architektury w I. z dnia 12 lipca 1976 r. (...) działkę nr 1/5 o powierzchni 2.01,22 ha nabywa na przebudowę ulicy R. w I., a działkę nr 1/6 o powierzchni 0.85,45 ha, nabywa w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z tym, że działka ta nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowy cel przez sprzedawcę. Wyjaśnił, że działka ta nadal będzie wykorzystana na cele produkcji rolnej". Cytowana wyżej treść aktu notarialnego w sposób nie budzący wątpliwości podaje, że działka nr 1/6 nabyta została na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Akt notarialny wyjaśnia, że jest ona zbędna na cele wywłaszczeniowe, gdyż nie jest objęta decyzją lokalizacyjną w nim przytoczoną, a nabywana jest w związku z tym, że nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowy cel. Ten fragment aktu notarialnego odpowiada treści art. 5 ust. 3 cyt. wyżej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowi, że "wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia jej części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe." Oceny tej nie zmienia fakt, że w pierwszym zdaniu par. 2 umowy, a którym zawarto szczegółowy opis działek z podaniem ich wielkości oraz księgi wieczystej, skarżący oświadczył, że transakcja dokonywana jest w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W świetle tego, co przedstawiono wyżej oczywiście błędny jest pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że sprzedaż działki nr 1/6 dokonana została także, w trybie art. 6 cyt. ustawy. Wniosek skarżącego, który wszczął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczył wyłącznie zwrotu dawnej działki nr 1/6, a więc działki, która zbyta została na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Powstaje, zatem zagadnienie prawne, czy określony w rozdziale 6 działu III cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, ma również zastosowanie do nieruchomości nabytych w drodze dobrowolnej umowy, na żądanie właściciela, w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Istota instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości sprowadza się do tego, aby stworzyć właścicielowi możliwość odzyskania utraconego prawa własności w sytuacji, gdy okaże się, że zabrana mu nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ocena czy spełnione zostały przesłanki do zwrotu takiej nieruchomości sprowadza się do porównania celu wywłaszczenia z faktycznym jej wykorzystaniem oraz zabudową, w określonym terminie /art. 137 ustawy/. Zbycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w 1977 r., w wyżej opisanym trybie, nie wymagało określenia tego celu, gdyż przesłanki uwzględnienia wniosku jej właściciela sprowadzały się do oceny, czy ta pozostała /nie objęta postępowaniem wywłaszczeniowym/ część nieruchomości będzie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że nieruchomość nabyta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie umowy zawartej podczas rokowań prowadzonych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego /por. art. 114 i art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 49 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości/ nie podlega zwrotowi w trybie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 136 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis ust. 3 /dotyczący przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości/ stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 ustawy. Ten ostatni przepis, stanowiący odpowiednik art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przewiduje możliwość objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości w sytuacji, gdy przedmiotem wywłaszczeniowego jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na cele dotychczasowe. Następuje to na wniosek właściciela, który tą pozostałą część zbywa również w drodze dobrowolnej umowy. Odpowiednio zastosowanie do takiej umowy trybu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zdaniem składu orzekającego, może być rozumiane tylko w ten sposób, że możliwe jest to wówczas, gdy żądaniem zwrotu objęta jest również wywłaszczona nieruchomość lub choćby jej część. Wskazać w tym miejscu należy, że przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której właściciel, na którego żądanie oparte na art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nabyto na rzecz Skarbu Państwa pozostałą część nieruchomości zbędną dla celu wywłaszczenia, mógłby w każdym czasie bez żadnych ograniczeń żądać zwrotu tej części nieruchomości. Jeżeli tak, to konsekwentnie trzeba byłoby przyjąć, że w odniesieniu do tej części nieruchomości miałby również zastosowanie tryb przewidziany w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ wyrażano już pogląd, że dopuszczalny jest zwrot nieruchomości nabytych mocą umowy notarialnej zawartej stosownie do art. 5 ust. 3 z dnia 12 marca 1958 r. tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cele wywłaszczenia /IV SA 1000/93 z dnia 22 lipca 1994 r./. Pogląd ten podziela Sąd w niniejszej sprawie wskazując, że uwzględnienie wniosku właściciela nieruchomości, która tylko w części jest objęta żądaniem wywłaszczenia, o nabycie jej przez Skarb Państwa również w pozostałej części wskazuje na ścisłe powiązanie obydwu części, nieruchomości. Jeżeli więc zaistnieją przesłanki, do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości, to odpowiednie zastosowanie w rozumieniu art. 136 ust. 4 będzie miał ten tryb do pozostałej części nieruchomości, zbytej na podstawie umowy. W przypadku żądania wyłącznie zwrotu części nieruchomości zbytej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, a zatem niemożliwe jest odpowiednie stosowanie tego trybu do części nieruchomości, nabytej w drodze dobrowolnej umowy bez określenia jej przeznaczenia. W Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami Gerard B. i inni - Wydanie II ZCO Zielona Góra 2000 r. również wyrażono pogląd, że racjonalne stosowanie art. 136 ust. 4 ustawy, który nawiązuje wprost do art. 113 ust. 3 tej ustawy, prowadzi do wniosku, iż żądanie zwrotu nieruchomości nabytych w drodze umowy, wchodzi w rachubę wówczas, gdy zwrotowi podlega także część nieruchomości, która została wywłaszczona. Jest to logiczne i uzasadnione /por. Komentarz str. 182 - tom II/. W świetle tego, co wyżej powiedziano przyjąć należy, że część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela umową zawartą w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ będzie podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 4 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części tej nieruchomości. Zasadnicze wątpliwości budzi właściwość SKO w B. do orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zagadnienie to wobec aktualnej jednoznacznej regulacji zawartej w art. 9a ustawy, który to przepis określa właściwy organ odwoławczy w sprawach zwrotu nieruchomości oraz wobec szczególnej regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustaw (...) /Dz.U. nr 22 poz. 268/ nie wymaga szczegółowego omówienia. Ten ostatni przepis stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji organu odwoławczego wydanych od 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie ustawy tj. 14 kwietnia 2000 r. z tej przyczyny, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W tym właśnie okresie wydana została zaskarżona decyzja. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję.