II SA/Ka 1972/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego "B." SA w K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 października 1999 r. (...) w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego - oddala skargę. Decyzją z dnia 3 września 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał Dyrektorowi (...) Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego "B." S.A. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w obiekcie na terenie Zespołu Szkół Zawodowych KPBP "B." S.A. w K. przy ul. R. 43, w którym obecnie samowolnie usytuowano hurtownię opakowań jednorazowych "J.", w terminie do 30 grudnia 1999 r. Organ powołał się na art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że podczas wizji w terenie przeprowadzonej przez inspektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego - Urzędu Miasta w K. ujawniono fakt samowolnej /bez wymaganego pozwolenia/ zmiany sposobu użytkowania jednego z obiektów Zespołu Szkół Zawodowych polegającej na ulokowaniu w nim hurtowni opakowań jednorazowych. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K., teren, na którym zlokalizowano hurtownię, jest przeznaczony na usługi oświaty. Nie jest, więc możliwe uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. W odwołaniu od decyzji (...) Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "B." S.A. w K. wniosło o jej uchylenie. Budynek zlokalizowany w kompleksie Zespołu Szkół Budowlanych w K., a wynajmowany Przedsiębiorstwu Usługowo-Handlowemu "J." na hurtownię opakowań jednorazowych nie zmienił swojego przeznaczenia. Zawsze był obiektem użytkowym, a nie dydaktycznym. Służył jako magazyn do przechowywania podręcznych przedmiotów szkolnych. Z chwilą wynajęcia magazynu Przedsiębiorstwu "J." rozpoczęto odprowadzanie należnych podatków lokalnych. Według informacji uzyskanych przez odwołującego się w 1995 r. kiedy to wynajęto obiekt Przedsiębiorstwu "J.", w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. uchwalonym uchwałą (...) Rady Miejskiej w K. z dnia 1 lipca 1991 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa K. nr 8 z dnia 10 lipca 1991 r., zmienionym uchwałą Rady Miasta K. z dnia 29 listopada 1994 r. (...), ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa K. nr 15 z dnia 16 grudnia 1994 r. działka, na której wybudowano wynajęty budynek oznaczona jest symbolem "MW". Z zapisu planu wynika, że pierwszeństwo ma funkcja mieszkaniowo-usługowa o wysokiej intensywności zabudowy, obejmująca mieszkalnictwo zbiorowe, wszystkie rodzaje usług podstawowych, w tym oświaty, parkingi, garaże osiedlowe warsztaty konserwacyjne, handel, rzemiosło. Wobec powyższego prowadzona działalność handlowa nie jest sprzeczna z tymi zapisami. Decyzją z dnia 11 października 1999 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołał się na art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ podzielił ustalenie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren wykorzystywany pod hurtownię jest oznaczony symbolem UO, co oznacza "Teren oświaty. Adaptacja Zespołu Szkół Budowlanych. Plan nie zawiera zapisów zezwalających na inną działalność." Hurtownie są specyficzną formą wykorzystania terenu i powinny być lokalizowane na terenie, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyraźnie o tym przesądzają. Obecna forma wykorzystania terenu jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma warunków do zalegalizowania tej zmiany. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "B." S.A. w K. domagało się uchylenia decyzji organów I i II instancji. Zarzuciło, że organy nadzoru dopuściły się naruszenia przepisów proceduralnych, nie zawiadamiając skarżącego o terminie oględzin, nie wyjaśniły należycie sprawy, w szczególności przyjmując, że w budynku mieści się hurtownia, podczas gdy mieszczą się tam biura Przedsiębiorstwa "J." i jej podręczny magazyn. Nadto budynek ma charakter pawilonu wystawowego i jest usytuowany w oddaleniu od budynków szkoły. Dlatego nie był wykorzystywany w celach dydaktycznych, a jedynie jako magazyn mebli szkolnych i materiałów. Skarżący był przeświadczony o legalności i prawidłowości jego działań. Z otrzymanego z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta K. z dnia 23 maja 1995 r. wynikało, że sporny teren ma spełniać funkcję mieszkaniowo-usługową o wysokiej intensywności zabudowy. Skarżąca nie została zapoznana z wyrysem i opisem planu, na który powołały się organy obu instancji. Organ powołał wadliwą podstawę prawną. Art. 50 Prawa budowlanego dotyczy tylko obiektów w budowie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska i podnosząc, że zmiana sposobu użytkowania wymaga uzyskania pozwolenia. Każde inne działanie jest samowolą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Wbrew przekonaniu skarżącego, wyartykułowanemu w skardze, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Ta reguła została ustanowiona przepisem art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, odpowiadająca zmianie zdefiniowanej w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, bez uzyskania wcześniej decyzji nakazanej dyspozycją art. 71 ust. 1 stanowi samowolę budowlaną. Zwalczanie skutków takiej samowoli uzależnione jest od tego, czy zmiana została dokonana, czy też prowadzone roboty zmierzające do takiej zmiany są w toku. W sytuacji, gdy dokonano już zmiany sposobu użytkowania obiektu niezgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Decyzję zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje na wniosek strony zainteresowanej uzyskaniem takiego zezwolenia. Skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie jej na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Postępowanie zostało wszczęte przez organ z urzędu wskutek skarg mieszkańców na uciążliwość hurtowni. Urządzenie w obiekcie budowlanym, wybudowanym jako magazyn mebli szkolnych, pomocy naukowych, a zlokalizowanym w kompleksie budynków szkolnych biur i hurtowni opakowań jednorazowych stanowi zmianę sposobu użytkowania tego obiektu wymagająca pozwolenia organu udzielonego w formie decyzji administracyjnej. W radykalny sposób zwiększyła się uciążliwość związana z użytkowaniem obiektu, do którego dojeżdżają samochody dostawcze oraz osobowe, przeładowywany jest towar z i do magazynu. Zarzut skarżącego, że jest to tylko magazyn podręczny, a nie zasadniczy magazyn hurtowni, nie ma znaczenia dla oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu. W obiekcie budowlanym podjęto działalność zmieniającą warunki sanitarno-higieniczne, bezpieczeństwa pożarowego, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2, zmieniono jego pierwotne przeznaczenie, jako magazynu szkolnego. Nawet zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania powodujące skutki wymienione w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego jest zmianą sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ zmiany dokonano bez uzyskania zgody, jest ona samowolą, uprawniającą organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego zmierzającego do usunięcia skutków samowoli. Jak zaznaczono, skarżący nie złożył wniosku o zezwolenie mu na zmianę sposobu użytkowania obiektu w trybie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Był przekonany o legalności swoich działań. W postępowaniu o zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, do przeprowadzenia którego właściwy byłby organ administracji architektoniczno-budowlanej ma odpowiednie zastosowanie art. 32 Prawa budowlanego. W zależności od charakteru planowanych zmian, dla ich przeprowadzenia mogłaby być wymagana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzutowałyby na dopuszczalność ustalenia takich warunków, a w konsekwencji i na dopuszczalność udzielenia zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, gdyby takowe postępowanie się toczyło. Skarżący podniósł zarzut niezawiadomienia go o terminie oględzin. Jest to naruszenie art. 79 par. 1 Kpa, nie mające wpływu na wynik postępowania. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń protokołu oględzin, faktu wynajęcia obiektu Przedsiębiorstwu "J." i rodzaju prowadzonej przez to przedsiębiorstwo działalności, tj. hurtowego handlu jednorazowymi opakowaniami. Organ odwoławczy jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu I instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48, art. 51, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. "a", art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru. Art. 71 ust. 3 nie jest wymieniony w cytowanym przepisie art. 83 ust. 1 Prawa Budowlanego. Prawidłowo organ odwoławczy winien był wskazać art. 66 jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Powołanie wadliwego przepisu prawnego samo przez się nie powoduje nieważności decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Jest to uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które może skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało istotny wpływ na wynik sprawy /wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r. I SA/Kr 970/96 - nie publ./. W niniejszej sprawie orzekał organ uprawniony do usuwania skutków samowoli. Powołanie prawidłowej postawy prawnej rozstrzygnięcia nie wpłynęłoby na wynik sprawy. Wobec powyższego decyzja nakazująca przywrócenie obiektowi budowlanemu jego pierwotnej funkcji szkolnego magazynu nie narusza prawa. Dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalono.