I SA 425/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Małgorzaty R. i Zbigniewa R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Gminy Namysłów nieruchomości położonej we wsi O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 129, 130 i 131 w ogólnej powierzchni 1,0200 ha - oddala skargę. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania Małgorzaty i Zbigniewa R. od decyzji Wojewody O. (...) z dnia 31 grudnia 1998 r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz gminy N. nieruchomości, położonej we wsi O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 129, 130 i 131, decyzją (...) z dnia 31 stycznia 2000 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że budowa zbiornika retencyjnego wody "Michalice" stanowi cel publiczny określony w art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, a także zgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w N. (...) z dnia 15 lutego 1996 r. zmienioną uchwałą (...) z dnia 24 marca 1997 r. oraz decyzją Burmistrza Miasta N. z dnia 12 czerwca 1997 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji jaką jest budowa zbiornika Michalice". Prawidłowo więc Wojewoda O., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wydał na rzecz Gminy N. decyzję o wywłaszczeniu w powyższym celu nieruchomości, położonej we wsi O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 129, 130 i 131 o pow. 1,0200 ha, stanowiącej współwłasność Małgorzaty i Zbigniewa R. Stosownie do art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli prawa do nieruchomości nie mogą być nabyte w drodze umowy cywilnoprawnej. Niniejsze postępowanie wywłaszczeniowe przed jego wszczęciem - zgodnie z art. 114 powołanej ustawy z 1997 r. - poprzedzone było rokowaniami, które jednak nie zakończyły się porozumieniem stron i zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości niezbędnej pod zbiornik retencyjny. Także w terminie wyznaczonym przez Wojewodę w oparciu o art. 115 ust. 2 powołanej ustawy nie została zawarta umowa sprzedaży, gdyż współwłaściciele nieruchomości domagali się nieruchomości zamiennej. Małgorzata i Zbigniew R. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jako główny zarzut podnieśli naruszenie art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na braku propozycji działki zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada obowiązku zaoferowania nieruchomości zamiennej, a jedynie przewiduje taką możliwość i to w trakcie prowadzenia rokowań. Ponadto podkreślił, że skoro nie została zawarta umowa cywilnoprawna wydanie decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości było zgodne z przepisami prawa, zwłaszcza, że z akt sprawy i z samej decyzji organu pierwszej instancji wynika niezbędność nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Nadto wszelkie zarzuty skarżących związane z wysokością odszkodowania uznał za przedwczesne, ponieważ zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie zostanie ustalone odrębną decyzją. Małgorzata i Zbigniew R. zaskarżyli decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnieśli o jej uchylenie, gdyż narusza art. 112 i art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 Konstytucji RP i art. 7 Kpa. W skardze podnieśli, że oczekiwali na propozycję otrzymania nieruchomości zamiennej i taką też wskazali - chodziłoby o część działki nr 501/198 bezpośrednio graniczącej z ich gruntem. Nadto podnieśli zarzut, że proponowane odszkodowanie nie uwzględniało wzrostu wartości ich nieruchomości w związku z celem jego przeznaczenia. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze zgłoszone przez skarżących zarzuty należy zgodzić się z ich poglądem, że art. 21 Konstytucji RP dotyczy prawnej ochrony własności. Jednak zauważyć należy, że własność w tym artykule została potraktowana bardzo szeroko, bez rozróżnienia kto jest jej podmiotem. Wszelka zatem własność podlega ochronie państwa, bez precyzowania zasad tej ochrony, którą to problematykę regulują ustawy zwykłe. Zagwarantowanie prawa własności nie oznacza bynajmniej, że jest ono nienaruszalne. Istnieją sytuacje, w których niezbędna jest zmiana właściciela. Konstytucja przewiduje sytuacje tego rodzaju i dlatego nie wyklucza, ani nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia. Tak więc zastosowana w niniejszej sprawie przez organy ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm.; zwana dalej ustawą/ w zakresie dotyczącym uregulowania wywłaszczenia nieruchomości stanowi w tym zakresie podstawowe źródło prawa. Zawiera w rozdz. 4 /"Wywłaszczenie nieruchomości"/ działu III /"Wykonywanie, ograniczenie lub pozbawienie praw własności"/ ogólne zasady wywłaszczenia dotyczące wszystkich nieruchomości w rozumieniu art. 46 par. 1 Kc. Wywłaszczenie jest instytucją prawną dotyczącą nieruchomości i polega m. in. na odjęciu własności nieruchomości. Powyższa ingerencja w indywidualne prawa podmiotu może nastąpić tylko wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa i gminy /art. 112 i art. 113 ust. 1 ustawy/. Nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna do celów publicznych /art. 112 ust. 3 w zw. z art. 6 ustawy/. W niniejszej sprawie wymienione zasady wywłaszczenia nie zostały przez skarżących zakwestionowane. Nie można się też dopatrzyć nieprawidłowości co do samego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, gdyż stanowi ono środek ultima ratio, który jest dopuszczalny kiedy nieruchomość nie mogła zostać nabyta przez Skarb Państwa lub gminę w drodze umowy cywilnoprawnej /art. 112 ust. 3 ustawy/. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy były przeprowadzone rokowania. Gmina N. wystąpiła do skarżących z propozycją nabycia ich nieruchomości, położonej we wsi O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 129, 130 i 131, w drodze umowy za cenę 5.016,00 zł. Zaproponowała również grunt zamienny, stanowiący część działki nr 24, położonej w K. Na tę propozycję skarżący nie wyrazili zgody, domagając się jako gruntu zamiennego działki nr 501/198, usytuowanej w Namysłowie, na co z kolei nie wyraził zgody Zarząd Gminy N. W art. 114 ustawy nie precyzowano ani formy, ani charakteru prawnego propozycji nabycia nieruchomości. Należy więc przyjąć, że obowiązek rokowań został w niniejszej sprawie spełniony przez złożenie skarżącym zaproszenia do rokowań w sprawie zawarcia stosownej umowy. W zaproszeniu tym były zawarte określone warunki nabycia nieruchomości, co wynika z pism z dnia 23 lutego i 17 marca 1998 r. skierowanych do skarżących przez Burmistrza Gminy N. i Przewodniczącego Zarządu Gminy N., oraz z protokołu z przebiegu rokowań przeprowadzonych w dniu 10 marca 1998 r. Wszczęcie przez Wojewodę O. postępowania wywłaszczeniowego poprzedzało zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy skierowane do skarżących w dniu 30 czerwca 1998 r. pismo wyznaczające termin do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości /do dnia 4 września 1998 r./. W tej sytuacji nie może budzić zastrzeżeń wszczęcie - na podstawie art. 115 ustawy - na wniosek Gminy N. postępowania wywłaszczeniowego, co nastąpiło w dniu 2 października 1998 r. W świetle takiego stanu rzeczy przyjąć trzeba, wbrew stanowisku skarżących, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów Konstytucji RP, jak i też powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy jeszcze raz podkreślić, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli zostaną spełnione dwie podstawowe przesłanki. Pierwsza z nich, a więc wywłaszczenie na cel publiczny, tj. podyktowany interesem publicznym - została w niniejszej sprawie spełniona. Natomiast druga przesłanka - wypłacenie słusznego odszkodowania - nie może być objęta badaniem w rozpatrywanej sprawie, gdyż rozstrzygnięcie o odszkodowaniu nie zostało w ogóle w zaskarżonej decyzji zawarte. Na rozdzielenie orzekania w odrębnych postępowaniach co do samego wywłaszczenia oraz odszkodowania zezwala art. 129 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało postanowić, jak w sentencji.