II SA/Ka 2197/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zygmunta P. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy ogrodzenia - oddala skargę Decyzją z dnia 8 października 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 105 par. 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz., po ponownym rozpoznaniu sprawy, umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ogrodzenia z pustaków żużlowych, wzniesionego przez Andrzeja T. w W. nr 28, w granicy z działką Zygmunta P. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego podniósł, że we wrześniu 1997 r., na istniejącej podmurówce Andrzej T. wybudował w granicy z działką sąsiada Zygmunta P. ogrodzenie z pustaków żużlowych. W trakcie oględzin przeprowadzonych 17 sierpnia 1999 r. stwierdzono, że część ogrodzenia na długości 4,5 m ma wysokość 2,6 m. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzenia, którego wysokość ma przekroczyć 2,2 m wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego. Inwestor nie uzyskał takiego pozwolenia. Dlatego decyzją z dnia 26 sierpnia 1999 r. (...) nakazano mu rozbiórkę części ogrodzenia. Inwestor podporządkował się nakazowi i obniżył wysokość ogrodzenia do 2,2 m. O tym fakcie zawiadomił organ 6 września 1999 r., tj. w dniu, w którym wpłynęło odwołanie p. P. od decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzenia między posesjami o wysokości 2,2 m, nie wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego. Organ nadzoru budowlanego może interweniować wyłącznie z mocy ustawy. Sprawę rozpatrzono pod kątem zachowania warunków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego. W czasie wizji w dniu 7 października 1999 r. ustalono, że odległość ogrodzenia od najbliższego okna sąsiada - (...) wynosi 6,1 m. Parapet okna jest na wysokości 2,1 m od poziomu terenu i jest wyżej, niż znajdujące się w tym miejscu ogrodzenie. Przy ogrodzeniu rosną na działce (...) krzewy o wysokości 3-4 m. Mur ogrodzenia nie ma spękań i odchyleń od pionu. Dlatego uznano, że nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich i tym samym nie ma podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji Zygmunt P. domagał się jej uchylenia. Postępowanie zostało przeprowadzone po uchyleniu poprzedniej decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu swojego orzeczenia z dnia 27 września 1999 r. wskazał, że ogrodzenie jest nierozerwalnie związane z budynkiem gospodarczym i należy je zaliczyć do obiektów budowlanych podlegających przepisom Prawa budowlanego. Zalecenia organu II instancji wskazywały na konieczność dokonania oceny, czy wzniesiony obiekt odpowiada przepisom działu II rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego. Takiej oceny nie dokonano. W dalszej części uzasadnienia odwołujący się podkreślił, że konsekwentnie pominięto fakt naruszenia przez inwestora jego prawa własności. Po wyrównaniu całego muru do wysokości wskazanej w decyzji dobudował betonowy okap wysuwając go na teren działki P., czym naruszył jego własność. Woda z tego muru będzie spływać na działkę odwołującego się. Ponadto istnieje uzasadniona obawa, że mur postawiony na podmurówce, pierwotnie wykonanej pod drewniane ogrodzenie, pod wpływem własnego ciężaru zawali się. Zwłaszcza, że grunt, na którym go postawiono jest podmokły. Odwołujący się wyraził zgodę na budowę w granicy działki ogrodzenia pełnego, lecz o wysokości poprzednio istniejącego ogrodzenia drewnianego, a nie szpecącego swoim wyglądem muru. Po rozpoznaniu odwołania Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 listopada 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./ utrzymał w mocy zaskarżona, decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że art. 5 Prawa budowlanego, który posiada rangę zasady ogólnej, którą należy uwzględniać przy interpretacji innych norm ustawy, daje podstawy do interwencji organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w przypadku naruszenia wymagań określonych w art. 5. Z ustaleń poczynionych przez organ 1 instancji wynika, że ogrodzenie ma wysokość 2,2 m i znajduje się w odległości 6,1 m od okien budynku (...), a więc nie występuje zaciemnienie pomieszczeń mieszkalnych. Ogrodzenie nie ma spękań i odchyleń od pionu. Nie naruszono interesów osób trzecich. Na podstawie tych ustaleń brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a wszczęte postępowanie należało umorzyć. Określona w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada praworządności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę praw obywatela był oparty na konkretnym przepisie prawa. Jeżeli przepisy Prawa budowlanego nie dają podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, ten organ nie może nakazywać dostosowania obiektu budowlanego lub urządzenia budowlanego do stanu określonego w przepisach wykonawczych, które są przepisami niższego rzędu w stosunku do ustawy. Przedmiotowe ogrodzenie wykonane z pustaków nie czyni zadość wymaganiom określonym w § 42 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/ w części dotyczącej ażurowości. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego budowa ogrodzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy budowa ogrodzenia między posesjami o wysokości do 2,2 m nie wymaga dokonania zgłoszenia. W sprawie nie ma zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego dotyczący samowoli budowlanej, a więc budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz art. 51. Zgodnie z zasadą praworządności rozstrzygnięcie sprawy ogrodzenia może nastąpić na drodze sądowej w trybie przepisów o postępowaniu cywilnym, podobnie jak spory dotyczące naruszenia prawa własności. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zygmunt P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty powołane już w odwołaniu od decyzji organu 1 instancji. Konsekwentnie podtrzymał zarzut naruszenia jego prawa własności przez fakt przekroczenia przez inwestora granicy działki skarżącego, zwłaszcza przez wykonanie nad murem okapu wystającego na działkę skarżącego. Przyznał, że mur nie zacienia jego pomieszczeń mieszkalnych i że tego argumentu nigdy nie podnosił. Wyraził zgodę na budowę ogrodzenia pełnego, lecz nie muru i to tak wysokiego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i jego uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ reglamentacji tego prawa poddano jedynie obiekty budowlane. Ogrodzenie, biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 1 tego prawa i zawarty w nim podział obiektów budowlanych należy zaliczyć do budowli. Przemawia za tym także treść art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powołane przepisy mówią o budowie, które to pojęcie dotyczy, zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, do obiektu budowlanego. Jeżeli ogrodzenie jest związane z innym obiektem budowlanym, np. budynkiem, to stanowi związane funkcjonalnie z tym budynkiem urządzenia budowlane. Ale nawet wówczas nie przestaje być obiektem budowlanym. Art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego zaliczający ogrodzenie do urządzeń związanych z obiektem budowlanym nie wyłącza tej konstatacji. Ponieważ z powyższych wywodów wynika, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym, to podlega ono regulacjom prawa budowlanego we wszystkich jego aspektach, a nie tylko z punktu widzenia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczności dokonania zgłoszenia wraz z rozpoczęciem robót budowlanych. Regulacji prawa budowlanego podlega nie tylko proces inwestycyjny poprzedzający rozpoczęcie robót, ale także etap faktycznego wykonywania obiektu budowlanego oraz etap jego eksploatacji bądź rozbiórki. Zarówno z art. 1, art. 5, jak i przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego nie wynika, by dotyczyły one jedynie obiektów budowlanych, co do których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia o zamiarze budowy. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi zamieszczonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. Art. 7 Prawa budowlanego upoważnił właściwego ministra do określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, co w świetle art. 3 pkt 9 dotyczy także ogrodzeń. To upoważnienie należy odczytywać łącznie z innymi przepisami Prawa budowlanego, które wskazują ogólne ramy nakazów bądź zakazów. Takim przepisem zawierającym wskazania jest art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagający zgłoszenia budowy międzysąsiedzkiego ogrodzenia o wysokości powyżej 2,2 m oraz art. 30 ust. 3, który we wskazanych w nim sytuacjach daje podstawę do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie ogrodzenia. Słusznie stwierdził organ odwoławczy, że inwestor Andrzej T. nie dopuścił się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego budując ogrodzenie o wysokości 2.2 m, dla wybudowania którego nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę i dokonanie zgłoszenia zamiaru budowy. Tylko budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia byłaby taką samowolą. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że ogrodzenie wybudowane z pustaków żużlowych nie ma spękań, odchyleń od pionu, które mogłyby wskazywać na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zarzuty skarżącego dotyczące wytrzymałości podmurówki, na której pierwotnie wykonano drewniane ogrodzenie i zagrożenia wybudowanego na niej pełnego ogrodzenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie znalazły odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Obawa, że w przyszłości ogrodzenie może zacząć pękać, osiadać, nie poparta żadnym dowodem uprawdopodobniającym taki fakt nie uzasadnia ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 i to w odniesieniu do już wybudowanego ogrodzenia. W przyszłości, gdyby stan techniczny ogrodzenia uległ pogorszeniu, zwłaszcza w stopniu zagrażającym zdrowiu lub życiu ludzi bądź zaniedbany swoim wyglądem szpeciłby otoczenie, organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do ingerencji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Prawidłowo organ odwoławczy ocenił sporne ogrodzenie z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego. Uprawnienia osób trzecich wskazane w ust. 2 art. 5 stanowią ich interes prawny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 73/95 /OSN 1996 nr 18 poz. 260/, Sąd Najwyższy wskazał, że ustanowiony w art. 5 ust. 1 nakaz projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich w zgodności z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Zakres ochrony interesów osób trzecich wynika z całościowych w tym przedmiocie przepisów. Skarżący przyznał, że wybudowane ogrodzenie nie zaciemnia jego pomieszczeń mieszkalnych, a więc nie został naruszony art. 5 ust. 2 pkt 2b Prawa budowlanego. Przyznał także, że wyraził zgodę na budowę pełnego ogrodzenia. Nie zaakceptował jego wysokości. Ustawodawca dopuścił możliwość ograniczenia wysokości ogrodzeń między posesjami. Wynika to z powołanych już przepisów art. 30 ust. 1 pkt 2, wymagającego zgłoszenia budowy ogrodzenia powyżej 2,2 m i art. 30 ust. 3 zezwalającemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, we wskazanych przypadkach, nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tych ramach rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogą normować dalsze szczegóły. Prawo budowlane nie zawiera przepisu, który uprawniałby organ administracji architektoniczno-budowlanej do nakazania inwestorowi, który nie ma obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia lub wobec którego brak podstaw do nałożenia na niego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, budowy ogrodzenia o określonej, niższej od 2,2 m wysokości. Taki nakaz stanowiłby ingerencję w prawo własności inwestora przysługującego mu do obiektu budowlanego. Takie ograniczenie prawa musiałoby wynikać z ustawy. Spory między sąsiadami, w tym spory o naruszenie granicy własności nieruchomości, spory o zakłócanie wykonywania prawa własności, immisje jako spory o cywilnoprawnym charakterze rozstrzygane są przez sądy powszechne. Organy administracji publicznej nie są powołane do ich rozstrzygania. Zarzut naruszenia przez inwestora granicy działki skarżącego, zarzut dotyczący wysokości ogrodzenia oraz zarzut spływania wód z ogrodzenia na działkę skarżącego nie mógł być rozstrzygnięty przez organ nadzoru budowlanego. Par. 42 powołanego już rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w odniesieniu do ogrodzeń związanych z budynkami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nakazywał konstruować ogrodzenia ażurowe powyżej 0,6 m od poziomu terenu. Prześwity powinny były stanowić 25 procent powierzchni ażurowej. Inwestor nie spełnił tego wymogu. Wybudował pełne ogrodzenie. Organ II instancji uznając, że nie doszło do naruszenia słusznego interesu skarżącego chronionego przepisami prawa administracyjnego poprzez fakt wybudowania w granicy jego działki z działka, sąsiada ogrodzenia o wysokości 2.2 m z okapem wystającym na działkę skarżącego nie wykroczył poza granice uznania administracyjnego. Sporny mur nie utrudnia skarżącemu możliwości korzystania z jego działki. Rozstrzygnięcie zarzutu naruszenia granicy działki, jak już zaznaczono należy do sądu powszechnego. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, a jego przedmiotem było usunięcie samowoli budowlanej popełnionej przez Andrzeja T. poprzez wybudowanie ogrodzenia o wysokości ponad 2,2 m z nieodpowiednich materiałów. Na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn stanie się ono bezprzedmiotowe. W trakcie postępowania administracyjnego inwestor obniżył wysokość ogrodzenia do 2,2 m. Ogrodzenie nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Co potwierdziła wizja w terenie w dniu 7 października 1999 r. Przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość z jakiejkolwiek przyczyny, czyli każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Z powyższych względów, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę oddalono.