II SA/Ka 2013/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skarg: Urszuli i Andrzeja małżonków I. oraz Jarosława Ch., Bożeny B., Bogusława P. i Bronisława F. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 8 października 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B.-B. z dnia 5 sierpnia 1999 r. (...); (...). Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B.-B. decyzją z dnia 29 czerwca 1999 r. zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania przez Grzegorza O. adaptacji garażu na warsztat usługowy - naprawa samochodów w zakresie: wyważania kół, przeglądów technicznych, naprawy podzespołów i regeneracji zawieszenia z wykluczeniem blacharstwa i lakiernictwa na parceli gruntowej nr 18/2,3 gm. kat. K. Ś. przy ul. A. 22 w B.-B. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał organ orzekający m.in. art. 71 ust. 1, art. 72, 28, 30 ust. 1 pkt a, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /obecnie Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 - zwanej dalej prawem budowlanym/. Decyzją tą nałożono jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie objętego nią obiektu. We wniosku z dnia 28 lipca 1999 r. Grzegorz O. powołując się na treść art. 54 do art. 59 Prawa budowlanego wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia dawnego garażu jako zakładu usług napraw pojazdów samochodowych na działkach nr pgr. 503/3 i 504/3 w B.-B. przy ul. A. nr 22 podając, że roboty budowlane objęte ww. decyzją zostały zrealizowane, a przedmiot zgłoszenia nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia oraz jest zdatny do użytkowania. Po rozpoznaniu tego wniosku wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B.-B. decyzją z dnia 5 sierpnia 1999 r. (...) udzielono Grzegorzowi O. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego warsztatu o pow. użytkowej 47,80 m2 na działce nr 18/2,3 z obowiązkiem wykorzystywania jego pomieszczeń zgodnie z przeznaczeniem i przy zastrzeżeniu, iż prowadzona działalność nie może powodować uciążliwości dla otoczenia. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia wskazał organ I instancji art. 59 i art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zgodnie z przedłożonymi przez Grzegorza O., a dołączonymi do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentami objęty orzeczeniem lokal został wykonany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na adaptację z dnia 29.06.1999 r. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik uczestników postępowania Urszuli i Andrzeja I. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji nie brały udziału wszystkie zainteresowane osoby będące właścicielami nieruchomości położonych w pobliżu spornego warsztatu. Nadto podniesiono, że parcela na której położny jest warsztat zlokalizowana jest w jednostce strukturalnej oznaczonej na rysunku planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B.-B. symbolem "K - IV 44 MM" przeznaczonej pod intensywną zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem jedynie nieuciążliwych usług o charakterze podstawowym nie kolidujących z funkcją podstawową jednostki. Funkcjonowanie warsztatu takie uciążliwości niewątpliwie będzie powodować gdy zważy się, iż jest on położony przy bardzo wąskiej /3 metry szerokości/ uliczce osiedlowej i w odległości 6-7 metrów od sąsiadujących nieruchomości. Warsztat nie posiada bowiem przy tym żadnych miejsc parkingowych a jest położony 1,5 m od ogrodzenia i często naprawy są prowadzone bezpośrednio na ulicy. W zakładzie są przy tym prowadzone już od początku lat 90-tych również prace blacharsko-lakiernicze. Zdaniem odwołujących się w sprawie powinna być wykonana szczegółowa ekspertyza z zakresu budownictwa i ochrony środowiska, która określiła by czy warsztat może być szkodliwy dla środowiska i otoczenia. Wojewoda Ś. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia 8 października 1999 r. (...) utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 59 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł powołując się na zapis planu zagospodarowania, że objęty postępowaniem obiekt planu tego nie narusza. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nie było też wymogu sporządzenia dla takiego warsztatu oceny oddziaływania na środowisko. Inwestor dopełnił wymogów określonych w art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego. Dalej podniesiono, że do kompetencji straży miejskiej należy likwidacja ewentualnego nieprawidłowego parkowania samochodów na ulicy przy warsztacie. Zdaniem organu odwoławczego pełnomocnik Urszuli I. nie ma uprawnień do występowania w imieniu osób, które nie udzieliły mu pełnomocnictw. Podniesiono nadto, że organ I instancji wszczął postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego adwokat Maria K. - pełnomocnik Urszuli i Andrzeja I. powtórzyła zastrzeżenia sformułowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniosła, że organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń jaką faktyczną działalność prowadzi w spornym warsztacie Grzegorz O. Zdaniem skarżących prowadzi on bowiem działalność blacharsko-lakierniczą. Identyczną co do treści skargę złożyli też: Jarosław Ch., Bożena B., Bogusław P. i Bronisław F. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną decyzją uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzję odwoławczą doręczono przy tym dodatkowo Bożenie B. - mieszkającej na posesji graniczącej z działką inwestora. Pozostali skarżący /poza małżonkami I. i Bożeną B./ mieszkają w dalekim sąsiedztwie i nie są stronami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzję organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zgodnie z treścią art. 10 par. 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dla realizacji tej jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie ma m.in. obowiązek powiadomienia o postępowaniu wszystkie osoby będące stronami w sprawie /art. 61 par. 4 Kpa/. Strony te /w rozumieniu art. 28 Kpa/ organ prowadzący postępowanie powinien ustalić już w początkowej fazie postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że w sprawach budowlanych stronami takimi są niewątpliwie właściciele /współwłaściciele/ nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością inwestora. W zależności od rodzaju i zakresu inwestycji oraz jej wpływu i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie stronami postępowania w takich sprawach mogą być również m.in. właściciele /współwłaściciele/ innych jeszcze nieruchomości /nie graniczących bezpośrednio z działką inwestora/ jeżeli inwestycja może na te nieruchomości i na sposób korzystania z nich oddziaływać. W tym przypadku krąg podmiotów zainteresowanych /stron postępowania/ zależy od stanu faktycznego danej sprawy tj. m.in. od wielkości działek, szerokości ulicy i istniejących rozwiązań komunikacyjnych, a w szczególności od wielkości i charakteru inwestycji. Na gruncie rozpatrywanej sprawy przymiot strony przysługiwał niewątpliwie Bożenie B. jako właścicielce nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką objętą inwestycją, co organy orzekające powinny ustalić z urzędu. Biorąc pod uwagę charakter zainwestowania terenu /osiedle domów jednorodzinnych/ niewielkie odległości pomiędzy poszczególnymi parcelami oraz wąskie ulice wewnątrzosiedlowe charakter stron należało przyznać także pozostałym skarżącym - jako współwłaścicielom nieruchomości położonych w bardzo bliskim sąsiedztwie. Należy przy tym podnieść, że swoje zainteresowanie sprawą skarżący - Jarosław Ch., Bożena B., Bogusław P. i Bronisław F. wyrazili w swoim piśmie procesowym /"oświadczeniu"/, które wpłynęło do organu I instancji dnia 30 sierpnia 1999 r. i zostało dołączone do akt postępowania przedstawionych organowi II instancji. Organ ten miał zatem obowiązek ocenić z urzędu prawo tych osób do występowania w sprawie w charakterze stron postępowania i uznając to prawo zapewnić im czynny udział w tym postępowaniu. Temu obowiązkowi nie uczynił jednak zadość wydając zaskarżoną decyzję bez ich udziału i bez rozważenia ich interesów prawnych. W konsekwencji należało przyjąć, że decyzję organów obu instancji zapadły z naruszeniem prawa /art. 10 par. 1 w zw. z art. 28 i art. 61 par. 4 Kpa/ dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/. Skutkowało to ich uchyleniem na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 29 ustawy o NSA. Niezależnie od tego decyzję te nie mogły się zdaniem Sądu ostać również z tego względu, iż zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia. W tym względzie należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że obie decyzję organu I instancji /z dnia 29 czerwca i 5 sierpnia 1999 r./ dotyczą parceli gruntowych nr 18/2,3 gm. kat. K. Ś. gdy tymczasem ze znajdujących się w aktach dokumentów geodezyjnych, z wniosku Grzegorza O. oraz z odpisu z księgi wieczystej KW nr 68824 wynika, iż inwestycja została zrealizowana na działkach nr 503/3 i 504/3. Ta rozbieżność nie została dotychczas z naruszeniem treści art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa przez organy orzekające wyjaśniona, co uczynią one przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego m.in. w oparciu o protokolarne ustalenia poczynione na miejscu budowy, których to ustaleń w przekazanych Sądowi aktach brak. Tym samym decyzję organów obu instancji zapadły z naruszeniem treści przedmiotowej normy prawnej. W tej zaś sytuacji brak było zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że roboty budowlane przy adaptacji garażu na warsztat usługowy naprawy samochodów zostały wykonane zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz, iż uporządkowany został teren budowy. Z tego też względu zasadny jest zarzut skarżących, iż organy orzekające nie poczyniły ustaleń jaki to faktycznie warsztat został przez Grzegorza O. w wyniku adaptacji garażu wybudowany, a w szczególności, że obejmuje on również lakiernię. Z akt nie wynika również i nie było to w ogóle przedmiotem rozważań organów obu instancji czy w sprawie była wydana wcześniej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli była wydana /nie jest ona w decyzji organu I instancji z dnia 29.06.1999 r. z daty i numeru wymieniona jakkolwiek w uzasadnieniu tej decyzji powołano się ogólnie na zgodność inwestycji z warunkami takiej decyzji/ należało sprawdzić zgodność wykonania spornego obiektu również z warunkami tej decyzji /art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego/. Również to uchybienie usunie organ orzekający przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z powyższego wynika, że decyzję organów obu instancji podlegały uchyleniu również na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA. Przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie zwrócą także organy uwagę na takie sformułowanie treści decyzji aby nie budziła ona wątpliwości i nadawała się w całości do wykonania. Wymogu tego nie spełniał zdaniem Sądu zawarty w decyzji organu I instancji warunek, że "prowadzona działalność nie może powodować uciążliwości dla otoczenia", a to w sytuacji gdy nie określono o jakie konkretne uciążliwości i ich wielkości oraz w stosunku do kogo, chodzi. Taka treść rozstrzygnięcia nie stanowi więc załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 par. 1 Kpa i tym samym została podjęta zarówno z naruszeniem treści tego przepisu jak i treści art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustali organ I instancji w pierwszej kolejności czy faktycznie zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 29.06.1999 r. /zgodnie z wnioskiem - "oświadczeniem" skarżących z dnia 30 sierpnia 1999 r. - (...)/ i jak się ono zakończyło. Kwestia ta może mieć bowiem znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku Grzegorza O. w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie zaadaptowanego z garażu warsztatu naprawy samochodów. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarżących należy podnieść, że ramy postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zostały określone szczegółowo treścią art. 56 do art. 59 Prawa budowlanego. W tym postępowaniu nie ma już zatem miejsca na formułowanie zarzutów pod adresem treści decyzji stanowiącej pozwolenie na budowę /wraz ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego/, a właśnie w tym kierunku zarzuty te zmierzają. Z tego też względu w tym postępowaniu nie mogły być one rozpatrywane i uwzględnione. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.