SA/Rz 67/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Marka B. na decyzję Burmistrza Gminy i Miasta w T. z dnia 15 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia ugody odnośnie zmiany stanu wody na gruncie - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Decyzją z dnia 15 grudnia 2000 r. (...) Burmistrz Gminy i Miasta w T. zatwierdził ugodę zawartą w dniu 5 grudnia 2000 r. między Rejonowym Związkiem Spółek Wodnych w Rz. a Małgorzatą B. i Dorotą K.-W., mocą której obie zobowiązały się do ubezpieczenia dna rowu melioracyjnego na długości swych działek i doprowadzenia nachylenia skarpy rowu w stosunku 1:1, zaś Dorota K.-W. dodatkowo do wykonania zabezpieczenia skarpy płytami jombo po przeciwnej stronie wykonanego przez siebie parkingu /działka Krystyny S./. Umocnienie to należy wykonać na dnie rowu w taki sposób, który uniemożliwi podmywanie i niszczenie przeciwległej skarpy. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 74 poz. 230 ze zm./ i art. 104 Kpa. Z jej uzasadnienia i akt postępowania wynika, że wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zmian usytuowania ogrodzeń wzdłuż parceli 247/2 i 247/4 oraz ubezpieczenia skarpy rowu melioracyjnego od strony zachodniej obok parceli 245/3 w miejscowości B. złożył Kierownik Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Rz. uzasadniając go ustaleniami oględzin, z których wynikało, że ogrodzenie usytuowano na skarpie rowu a ubezpieczona skarpa rowu została skierowana w środek dna rowu, co utrudni przepływ wody i wykonywanie konserwacji rowu. Na miejscu przeprowadzono rozprawę wodno-prawną, podczas której do protokołu stwierdzono zawężenie rowu melioracyjnego na odcinku działki Doroty K.-W. i Marka B. i wpisano zobowiązanie Doroty K.-W. do wykonania zabezpieczenia skarpy rowu płytami jombo po przeciwnej stronie wykonanego przez siebie parkingu oraz Małgorzaty B. i Doroty K.-W. do ubezpieczenia dna rowu melioracyjnego na długości swych działek z równoczesnym doprowadzeniem nachylenia skarpy rowu w stosunku 1:1 i ustalenie, że roboty te zostaną wykonane w terminie do 30 grudnia 2001 r. W dniu 15 grudnia 2000 r. Burmistrz Miasta i Gminy w T. wydał decyzję zatwierdzającą ugodę między Rejonowym Związkiem Spółek Wodnych w Rz. a Małgorzata B. i Dorotą K.-W. zwierającą opisane wyżej zobowiązania. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że strony na rozprawie wodno-prawnej zawarły ugodę tej treści oraz że ugoda taka w myśl art. 121 Kpa wywiera takie same skutki jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. W decyzji zawarta jest też informacja, iż jest ona ostateczna oraz że przysługuje na nią skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę na tę decyzję do tegoż Sądu złożył Marek B. wnosząc "o ponowne rozpatrzenie sprawy" i zarzucając, że jest właścicielem działki przyległej do rowu a wykonane przez niego ogrodzenie działki nie zmienia pochylenia rowu. Ogrodzenie wykonano ze słupków drewnianych i nie ogranicza ono odprowadzania wód z działki. Rów należy do Gminy i Miasta w T., do kasy której odprowadza opłatę roczną za jego czyszczenie. Nie brał udziału w rozprawie, o której terminie go nie powiadomiono a wykonanie decyzji obciąża go wydatkami finansowymi. Odpowiedź na skargę udzieloną przez Burmistrza Gminy i Miasta T. nie zawiera wniosku, co do skargi a jedynie wyjaśnienie, że o terminie rozprawy nie zawiadomiono skarżącego, z uwagi na brak aktualnego adresu w ewidencji gruntów. Na miejscu sporu była obecna żona skarżącego, która jest współwłaścicielką nieruchomości i podpisała ugodę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, zwanej dalej ustawą. Z mocy tego przepisu właściciele mogą w drodze ugody zmieniać stosunki wodne na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na nieruchomości sąsiednie; nie dotyczy to wprowadzania ścieków do wody lub ziemi /ust. 1/. Zatwierdzona przez wójta, burmistrza /prezydenta miasta/ ugoda zastępuje pozwolenie wodnoprawne. Decyzja zatwierdzająca ugodę jest ostateczna /ust. 2/. Z brzmienia tych postanowień wynika, że ugoda przewidziana w art. 35 ustawy jest dobrowolnym porozumieniem zawieranym między właścicielami gruntu, jej przedmiotem jest zmiana istniejących stosunków wodnych na gruntach osób zawierających ugodę a przesłanką negatywną, eliminującą możliwość jej zawarcia jest szkodliwe oddziaływanie ustalonej w porozumieniu zmiany na nieruchomości sąsiednie. Porozumienie takie może dotyczyć sytuacji, gdy osoby zainteresowane nawodnieniem lub odwodnieniem swoich gruntów chcą tego dokonać za pomocą urządzeń, które przechodzą przez grunty osób nie zainteresowanych odwodnieniem, czy nawodnieniem. W takim przypadku przedmiotem ugody mogą być wzajemne zobowiązania w kwestii warunków wykonania i utrzymania takich urządzeń. Ugoda z art. 35 ustawy, w poglądach doktryny, które Sąd podziela jest instytucją prawa cywilnego zawierającą pewne elementy administracyjnoprawne. Na jej administracyjnoprawny /po części/ charakter wskazuje okoliczność, że rozwiązuje ona na zasadzie porozumienia stron sprawy objęte regulacją administracyjną, a nadto podlega zatwierdzeniu przez organ administracji publicznej. Jej cywilnoprawnego charakteru dowodzi natomiast możliwość zawarcia poza postępowaniem administracyjnym a w szczególności w sprawie, w której nie toczy się żadne postępowanie administracyjne /patrz; Stanisław Surowiec, Wacław Tarasiewicz, Teresa Zwęglińska - "Prawo wodne, Komentarz, Przepisy wykonawcze", Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1981 r. str. 72-73, Ewa Łętowska, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1981 r. I Cr 225/81 - OSP 1982 z. 12 poz. 215/. Na cywilnoprawny charakter tej ugody, w odróżnieniu od ugody administracyjnej, normowanej przepisami art. 114 do 122 Kpa zwraca też uwagę Wojciech Chróścielewski w publikacji "Postępowaniu administracyjne" - Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno - Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 1999 r. str. 119-120. Po myśli bowiem art. 114 Kpa ugodę można zawrzeć w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, przy czym sprawa ta musi zawisnąć przed organem administracji, za zawarciem ugody przemawiać musi charakter sprawy, musi się ona przyczynić się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania a jej zawarciu nie może sprzeciwiać się przepis prawa. Przytoczone wyżej okoliczności a w szczególności cywilnoprawny charakter ugody z art. 35 ustawy i wynikający z art. 114 Kpa wymóg zawisłości sprawy przed organem administracji dla ugody normowanej przepisami Kpa, przesądziły o nie podzieleniu przez Sąd poglądu Z. Janowicza wyrażonego w "Komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego" Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa - Poznań 1995 r. str. 79 i 291, że przepis art. 35 ustawy stracił moc na podstawie art. 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./, który stanowił, że z dniem wejścia w życie tej ustawy tracą moc - z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 - wszelkie przepisy dotyczące spraw unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zaznaczyć przy tym wypadnie, że mimo wielokrotnych nowelizacji prawa wodnego przepis ten nie został zmieniony, ani co do przesłanek tej ugody, ani w swej części procesowej /forma zatwierdzenia i ostateczność decyzji zatwierdzającej/ a jedynie zmiany dotyczyły organu władnego do jej zatwierdzenia, co było następstwem kolejnych reform administracji publicznej. Skoro, w ocenie Sądu przepis art. 35 ustawy nie przestał obowiązywać a z jego przedstawionych wcześniej postanowień wynika, że decyzja zatwierdzająca ugodę jest ostateczna, to dopuszczalność skargi w sprawie, bez wymogu uprzedniego wzywania organu, który wydał zaskarżoną decyzję do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368, ze zm./ wydaje się oczywista. Przesądziwszy tę kwestię, Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji zatwierdzającej ugodę i doszedł do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawarty w art. 35 ust. 2 wymóg zatwierdzenia ugody przez organ administracji publicznej odczytywany łącznie z postanowieniami art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa nakłada nań obowiązek kontroli, czy ugoda została zawarta między właścicielami gruntu, czy nie narusza obowiązującego prawa a w szczególności, czy porozumienie stron będące jej treścią, którego celem jest zmiana dotychczasowego stanu wody na gruncie nie wpłynie szkodliwie na nieruchomości sąsiednie a także, czy nie dotyczy wprowadzania ścieków do wody lub ziemi. Ustalenie, że którakolwiek z negatywnych przesłanek w sprawie wystąpiła uzasadnia odmowę zatwierdzenia ugody. Zaskarżona decyzja i postępowanie organu poprzedzające jej wydanie wymogom tym nie odpowiada. Po pierwsze zauważyć wypadnie, co podkreśla skarżący, że ugodę zawarła jego żona. Jej prawa do działek 247/2 i 247/4 położonych w B. nie zostały w żaden sposób ustalone, co nie pozwala na odparcie zarzutu skargi, iż to skarżący jest właścicielem wspomnianych nieruchomości. Jego prawa do działki przyznaje organ w odpowiedzi na skargę. Z oświadczenia uczestniczki postępowania sądowego Doroty K.-W. złożonego na rozprawie wynika, że także jej działka jest przedmiotem współwłasności. Na podstawie zalegających w aktach sprawy dokumentów Sąd ustalił, że wniosek o wyznaczenie rozprawy wodno-prawnej złożył Kierownik Rejonowego Związku Spółek Wodnych domagając się jednocześnie wydania decyzji w sprawie zmiany usytuowania ogrodzenia wzdłuż parcel 247/2 i 247/4 oraz ubezpieczenia dna rowu melioracyjnego, jako że oględziny wspomnianego rowu wykazały, iż na jego skarpie usytuowano ogrodzenie a ubezpieczona skarpa została skierowana w środek dna rowu. Powoduje to utrudnienie przepływu wody oraz podmywanie przeciwległej skarpy przy wyższych stanach wody oraz uniemożliwi wykonanie robot konserwacyjnych na tymże rowie. Wniosek ten zgodnie z art. 61 par. 3 Kpa skutkował wszczęciem postępowania administracyjnego, to zaś w świetle wcześniejszych wywodów Sądu, /po ewentualnym ustaleniu, że sprawa może być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej/ ograniczało możliwość zawarcia ugody, tylko do ugody administracyjnej regulowanej przepisami art. 114-122 Kpa. Nadto zauważyć wypadnie, że już z tego pisma wynika, iż sprawa dotyczyć może naruszenia przebiegu rowu melioracyjnego przez osoby trzecie poprzez budowę na nim obiektów budowlanych. Rów taki należy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych /art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy/, których utrzymywanie obciąża bądź budżet Państwa /art. 92 ust. 1/, bądź zainteresowanych właścicieli nieruchomości, z tym, że jeśli są one położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie lub eksploatacja należy do spółki, /art. 97 ust. 1 ustawy/. Rozmiar i terminy wykonywania tego obowiązku ustala dla właścicieli nieruchomości właściwy organ administracji publicznej /par. 12 i par. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie melioracji wodnych - Dz.U. nr 40 poz. 173/. Nie utrzymywanie urządzeń melioracyjnym w należytym stanie stanowi delikt karny z art. 127 pkt 3 ustawy zagrożony karą grzywny. Wspomniane przepisy mogłyby wchodzić w grę w sytuacji, gdyby doszło do naruszenia rowu melioracyjnego w takim zakresie, jakim urządzenia melioracyjne chronione są normami prawa administracyjnego. Gdyby natomiast okazało się, ze właściciele nieruchomości objętych ugodą - w ramach zwykłego korzystania z wody zmienili stan wody na swoim gruncie, co szkodliwie oddziaływałoby na nieruchomości sąsiednie lub gospodarkę wodną w grę mogłoby wejść wydanie nakazu opartego na art. 50 ust. 2 ustawy. Przed zatwierdzeniem zatem ugody, która co Sąd wcześniej zaznaczył może być zawarta poza postępowaniem administracyjnym, organ winien był ustalić, czy posiadał kompetencje do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Gdyby bowiem tak było, wówczas wykluczone byłoby zwarcie ugody opartej na art. 35 ustawy, strony natomiast mogłyby zawrzeć ugodę administracyjną zgodnie z przepisami art. 114-122 Kpa w toku postępowania administracyjnego. W sprawie brak jakichkolwiek ustaleń w tej kwestii, co nie pozwala Sądowi na dokonanie prawidłowej oceny, czy zawarcie takiej ugody było zgodne z prawem i co za tym idzie, czy jej zatwierdzenie przez organ odpowiadało prawu. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W postępowaniu ponownym organ poczyni ustalenia, co do właścicielskich uprawnień stron ugody a także celu, któremu ma ona służyć i podejmie decyzję przy uwzględnieniu poglądów Sądu, co do charakteru ugody z art. 35 ustawy i przesłanek jej zatwierdzenia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.