II SA/Ka 2293/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Henryka Ś. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 grudnia 1999 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Decyzją z dnia 7 października 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 105 par. 1 Kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie robót ziemnych, prowadzonych na posesji przy ul. K. 7a w G. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w wyniku prowadzonej wizji ustalono, że Państwo B. rozpoczęli prace związane z wykonaniem podmurówki wzdłuż granicy działki pomiędzy posesjami, celem dokonania jej ogrodzenia. Następnie jednak ustalono, że Państwo B. nie prowadzą żadnych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Ponadto ustalono, że odstępują oni od realizacji pozostałej części ogrodzenia, które na tym odcinku wymaga wykonania muru oporowego, na co koniecznym jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał też, że w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - budowa ogrodzeń pomiędzy posesjami nie wymaga pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia. W odwołaniu Henryk Ś. zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7-9, art. 10 par. 1, art. 11, art. 12 par. 1, art. 79 par. 1 i 2, art. 107 par. 1 i 2 Kpa. Jej wydanie zostało wymuszone przez organ II instancji, co dowodzi, że organ I instancji dopuścił się już wcześniej naruszenia przepisów prawa. Odwołujący się wnosił o przesłuchanie w charakterze świadka inspektora nadzoru budowlanego, który wydał decyzję jako organ I instancji oraz w trybie art. 136 Kpa wnosił o umożliwienie mu wystąpienia przed organem odwoławczym. Decyzją z dnia 8 grudnia 1999 r. (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wywiódł, iż budowa ogrodzenia o wysokości do 2,20 m pomiędzy działkami nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z ustaleń organu I instancji wynika, że Państwo B. nie wykonują żadnych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Postępowanie w sprawie robót ziemnych stało się bezprzedmiotowe wobec odstąpienia przez inwestorów od wykonywania tych prac. W skardze na decyzję organu odwoławczego skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Henryk Ś. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, podobnie jak w przypadku wydania decyzji przez organ I instancji. Podniósł, że kwestionuje rozstrzygnięcie odnoszące się do umorzenia postępowania w związku z prowadzonymi przez inwestorów robotami ziemnymi wzdłuż granicy jego działki, które to roboty ze względu na ich charakter są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dodał, że kwestia wykonanego przez Zofię B. ogrodzenia jest przedmiotem odrębnej skargi. Natomiast wykonane przez inwestorkę roboty naruszają art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zatem organ winien był mieć na uwadze treść art. 28 Prawa budowlanego, gdyż spór dotyczy nie ogrodzenia a wykonanych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodał, że spór powstały w związku z budową ogrodzenia pomiędzy działkami gruntu winien być rozstrzygnięty w postępowaniu przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na uwzględnienie zasługuje, albowiem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wykazała, że decyzja ta została wydana z mogącym mięć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że organy administracyjne w niniejszej sprawie nie ustaliły prawidłowo przedmiotu postępowania. Zatem nie jest możliwe stwierdzenie przez sąd, że organy te zastosowały w sprawie właściwą normę prawną. Mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ obowiązkiem organu administracyjnego było wnikliwe wyjaśnienie i ustalenie rodzaju i zakresu robót wykonanych przez Państwa B. w toku prowadzonego postępowania zgodnie z regułami zawartymi w art. 7-9 oraz art. 10 i art. 75-80 Kpa. W ocenie Sądu z akt postępowania administracyjnego wynika, że organy uchybiły ww. przepisom. Przede wszystkim zauważyć wypada, że z protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu 14 lipca 1999 r. nie wynika, jaki stan rzeczy przedstawiciele organu nadzoru budowlanego stwierdzili na spornym miejscu, w szczególności, gdy chodzi o określone w aktach sprawy "roboty ziemne", które skarżący określa także jako "roboty budowlane". Z pisma organu skierowanego w dniu 2 sierpnia 1999 r. do inwestorów tj. Państwa Zofii i Antoniego B. wynika, że organ nadzoru budowlanego zwrócił się do nich o zabezpieczenie terenu, na którym były prowadzone "przerwane roboty ziemne". W toku ponownej wizji przeprowadzonej w dniu 23 września 1999 r., z której sporządzono jedynie notatkę służbową wynikałoby, że inwestorzy nie prowadzili żadnych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Należy jednak zauważyć, że ponowne oględziny przedmiotu sporu zostały zainicjowane wnioskiem skarżącego zawartym w piśmie z dnia 25 sierpnia 1999 r., w którym informował on o prowadzonych robotach budowlanych. Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby skarżący został powiadomiony o terminie kolejnych oględzin przedmiotu sporu. Z treści notatki służbowej (...) wynika, że oględziny te przeprowadzono jedynie w obecności inwestorów. Zatem nie wiadomo czy organ należycie ustalił zakres robót wykonanych przez Państwo B., o których skarżący pisał w piśmie z dnia 25.08.1999 r. Oznacza to, że organ uchybił przepisowi art. 79 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości Sądu w powyższym zakresie wynikają i z tego faktu, że z treści dokumentów zgromadzonych w aktach wynikałoby, iż inwestorzy prowadzili pewne prace w związku z planowaną budową ogrodzenia, wymagającą na pewnym odcinku wykonania muru oporowego. Nie może zaś budzić wątpliwości, że mur oporowy jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę /podobnie NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2001 r. II SA/Po 2051/00 - nie publ./. Zatem ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu administracyjnego jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, które pozwoli dopiero zastosować do tego stanu faktycznego właściwą normę prawną. Uzupełniając postępowanie dowodowe w powyższym zakresie organ szczegółowo winien określić czy i jaki zakres prac wykonali inwestorzy, aby można było ustalić czy są to roboty ziemne czy też roboty budowlane, które należy zdefiniować przy zastosowaniu art. 3 Prawa budowlanego. Wobec zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego należy zauważyć, że organ będzie mógł rozstrzygnąć czy przepis ten może mieć i w jakim zakresie zastosowanie, właściwie dopiero po precyzyjnym ustaleniu zakresu prac wykonanych przez inwestorów. Wypada, bowiem zauważyć, że przepis ust. 2 art. 41 cyt. ustawy można jedynie wiązać z przystąpieniem do budowy lub wykonywania robót budowlanych, których dotyczy obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru podjęcia robót albo, które zostały podjęte pomimo wniesienia sprzeciwu przez ten organ. Natomiast brak jest przesłanek do uznania za rozpoczęcie budowy wykonywanie przez właściciela nieruchomości określonych prac geodezyjnych lub wykonywanie niwelacji terenu itp. jeżeli nie jest to wyraźnie połączone z przystąpieniem do realizacji działalności budowlanej, objętej reglamentacją organów państwowych. Rygory Prawa budowlanego można stosować wyłącznie do budów lub robót budowlanych /art. 3 pkt 6 i 7 prawo budowlanego/. Niwelacja terenu sama w sobie nie jest robotą budowlaną /por. szerzej "Kodeks budowlany - Komentarz" pod red. L. Bar i E. Radziszewski Wyd. Praw. - Sp. z o.o., W-wa 1999 r. str. 715/. Dla jasności sprawy wypada dodać, że trafny jest pogląd organów administracyjnych, iż w świetle brzmienia art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenie właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń, ale wyłącznie od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Należy też podkreślić, iż w orzecznictwie sądowym utrwalony już został pogląd, że roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie mają cech samowoli budowlanej, w związku z tym rezultat tych robót o ile powoduje negatywne konsekwencje dla osób trzecich i ich nieruchomości, kwalifikuje się jako szkoda w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, do naprawienia której właściwa jest droga przed sądami powszechnymi /np. wyrok NSA z dnia 2 października 1998 r. IV SA 1758/96 - nie publ./. Zatem jaki był rzeczywisty zakres prac wykonanych przez inwestorów i czy organ nadzoru budowlanego zobligowany jest zastosować sankcje przewidziane w prawie budowlanym będzie możliwe dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego przez ten organ we wskazanym wyżej kierunku, który następnie winien być oceniany zgodnie z dyspozycją z art. 80 Kpa. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 55 ust. 1 tej ustawy.