II SA/Kr 585/01

Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 4 września 2001 r. sprawy ze skargi Aliny D. na decyzję Wojewody B. z dnia 16 września 1997 r., (...) w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi pieniężnej - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 7 sierpnia 1997 r. (...) wydaną na podstawie art. 1 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. i art. 1-3 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach postępowania administracyjnego i sądowego w związku z usuwaniem skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. odmówiono Janowi D. przyznania jednorazowej zapomogi pieniężnej w wysokości 3.000 zł. W uzasadnieniu decyzji podano, że Jan D. posiadał dwa lokale mieszkalne, a w budynku, który uległ zalaniu nie prowadził gospodarstwa domowego. W odwołaniu od tej decyzji Jan D. podniósł, że on i jego żona są emerytami, zameldowani są w mieszkaniu w O., ale faktycznie mieszkają i prowadzą działalność gospodarczą w D. II ulica D. 1 tj. w budynku, który uległ zalaniu. Działalność ta - to prowadzenie gospodarstwa rolnego obejmującego uprawę pól, hodowlę kur, kaczek, indyków. Decyzją z dnia 16 września 1997 r. (...) Wojewoda B., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Na podstawie dokumentacji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. /wywiad środowiskowy z 8 sierpnia/ ustalił, że miejscem faktycznego zamieszkania Jana D. i jego rodziny jest O. W domu w D. Jan D. i jego rodzina przebywają sporadycznie w związku z uprawą pola i hodowlą drobiu, co potwierdziła pisemnym oświadczeniem Alina D. Odwołując się do treści wyjaśnień Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z 23 lipca 1997 r. Wojewoda uznał, że rodzina, która do dnia powodzi nie zamieszkiwała na stałe w zalanym budynku, nie posiada do niego tytułu prawnego, nie jest rodziną prowadzącą w tym budynku gospodarstwo domowe. Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego została skierowana przez Jana D. i Alinę D. w dniu 8 grudnia 2000 r. W skardze podniesiono, że właścicielka gospodarstwa w D. - matka Aliny D. - zmarła w 1993 r. Gospodarstwo to przejęte zostało w użytkowanie skarżących, którzy faktycznie cały czas tam przebywali. Zameldowani byli w O., ponieważ przedłużyło się postępowanie spadkowe. Podano też, że istotnie Alina D. sporządziła pisemne oświadczenie, ale uczyniła to pod dyktando pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej. Jako osoba niewykształcona nie rozumiała znaczenia użytego w oświadczeniu słowa "sporadycznie" odnoszącego się do przebywania w zalanym budynku. Strona przeciwna wniosła o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Przede wszystkim, uznając, że skarżącym jest jedynie Jan D., zakwestionowała jego legitymację a to z tego powodu, iż dom w D. miał stanowić spadek po poprzednikach Aliny D., a nie skarżącego. Ponadto stwierdziła strona przeciwna, iż poza sporem jest, że Alina i Jan D. mieszkali w O. i sami ten adres podawali. Alina D. zaś oświadczyła, że w D. przebywa sporadycznie, a słowo to jest powszechnie zrozumiałe. Strona przeciwna odwołała się też do zapisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych mówiących o obowiązku zameldowania się w miejscu pobytu stałego i stwierdziła, że w tym samym czasie można mieć tylko jedno takie miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przede wszystkim wskazać trzeba, że strona przeciwna nie dostrzegła, iż skargę złożyli Jan D. i Alina D. Oboje bowiem skargę podpisali, choć w jej nagłówku wymienione zostały dane tylko Jana D. Skarga Jana D. została odrzucona postanowieniem tutejszego sądu z 4 września 2001 r., ale z zupełnie innych przyczyn niż wskazane w odpowiedzi na skargę. Za oczywiście błędny należy uznać pogląd, że skarga Jana D., do którego decyzje obu organów odmawiające przyznania świadczenia były adresowane bezpośrednio, nie powinna podlegać rozpoznaniu z tego powodu, że skarżący nie spełniał przesłanki stanowiącej - w przekonaniu organu - warunek przyznania świadczenia. Wszak właśnie badanie, czy określone przepisami prawa materialnego wymagania zostały spełnione - to przedmiot ustaleń i merytorycznych rozstrzygnięć organów, podlegających merytorycznej kontroli sądowej. Zgodnie z art. 1 ustawy z 17 sierpnia 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. podstawą przyznania zapomogi było poniesienie strat w gospodarstwie domowym. Oznacza to, że bez względu na liczbę osób gospodarstwo to prowadzących "rekompensata" owa miała charakter jednokrotny. Oznacza to jednak także, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania świadczenia dotyczyło interesów wszystkich tych osób, a co za tym idzie stosownie do przepisu art. 28 Kpa - osoby te winny być stronami postępowania. W aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia 7 sierpnia 1997 r. znajdują się dwa wnioski o przyznanie zapomogi w kwocie 3.000 zł: z 23 lipca 1997 r. podpisany przez Jana D. i z 8 sierpnia 1997 r. podpisany przez Alinę D. Oba uzasadnione zostały tymi samymi okolicznościami : faktem zalania w czasie powodzi domu mieszkalnego w D. Oczywiście słusznie oba wnioski zostały przez organ, potraktowane jako jeden łączny, bo dotyczyły tego samego gospodarstwa domowego. Decyzją jednak odmówiono przyznania zapomogi Janowi D. i tylko jemu decyzję doręczono, tylko też jemu doręczona została decyzja organu II instancji. Z jednoznacznego określenia w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym dnia otwierającego bieg terminu do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, oraz z unormowania zawartego w przepisie art. 33 ust. 2 tej ustawy wynika, że efektem nieprawidłowego ustalenia przez organ administracji kręgu osób, których interesów postępowanie dotyczy, może być odrzucenie /z powodu uchybienia terminu/ skargi osoby, której decyzja organu II instancji została doręczona, a przyjęcie do rozpoznania skargi osoby zainteresowanej, której decyzji tej nie doręczono. Dla tej ostatniej bowiem termin do złożenia skargi w ogóle nie rozpoczął biegu, nie może być więc mowy o jego uchybieniu prowadzącym do odrzucenia skargi. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego została złożona w formie jednego pisma podpisanego przez obie te osoby, czy w formie pism odrębnych. W takiej, odmiennej sytuacji procesowej znaleźli się skarżący w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Dla Jana D. zatem termin ten rozpoczął swój bieg od daty doręczenia mu decyzji organu II instancji. Z powodu uchybienia tego terminu, po uprzedniej odmowie jego przywrócenia, skarga Jana D. została postanowieniem sądu odrzucona. Dla Aliny D. termin ten w ogóle nie rozpoczął biegu, nie ma więc powodu dla odmowy przyjęcia jej skargi do rozpoznania. Niewątpliwie zaś Alina D. jest osobą uprawnioną do wniesienia skargi. Stosownie do przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uprawnienie to przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, choćby nawet w postępowaniu administracyjnym nie nadano mu przymiotu strony. Z uwagi na charakter i przedmiot postępowania określony omówionym powyżej art. 1 ustawy z dnia 17 sierpnia 1997 r. i fakt złożenia wniosku o przyznanie zapomogi, nie sposób stwierdzić, aby rozstrzygnięcie sprawy nie dotyczyło interesu Aliny D. Po przesądzeniu tej kwestii otwarta zostaje droga do sądowego badania zarzutów skargi i kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego przy wykorzystaniu uprawnienia płynącego z art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W wyniku tej kontroli sąd stwierdza, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji oparte zostały na niedostatecznym i nienależycie zanalizowanym materiale sprawy. Z faktu, iż małżonkowie D. zameldowani byli w O., oraz z oświadczenia Aliny D. w brzmieniu: "dom, w którym mieszkam sporadycznie", organ wyprowadził wniosek, iż oboje małżonkowie faktycznie mieszkali w O. Tymczasem fakt zameldowania pod określonym adresem nie jest dowodem zamieszkiwania, może jedynie stwarzać takie domniemanie. Ewentualne nienależyte wykonanie obowiązku meldunkowego obwarowane jest odrębnymi sankcjami, w których nie mieści się zakaz dowodzenia przed organami faktu zamieszkiwania w innym, niż meldunkowe, miejscu. W sytuacji, kiedy wedle twierdzeń Jana i Aliny D. funkcjonowanie gospodarstwa domowego miało być związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w tym uprawą pól i hodowlą zwierząt, poprzestanie na cytowanym oświadczeniu Aliny D. nie było wystarczające. Nie wyjaśniono, czy rodzaj i wielkość produkcji rolnej, w połączeniu z odległością od O. i czasem /sposobem/ dojazdu wymagały stałej bytności w D., uzasadniającej prowadzenie tam odrębnego gospodarstwa domowego. Brak takich ustaleń uniemożliwiał należytą ocenę wypowiedzi Aliny D. : "mieszkam sporadycznie". Pomijając już wewnętrzną sprzeczność pomiędzy tymi dwoma słowami /bo przecież słowu "mieszkam" przypisać z natury należy cechę trwałości/, stwierdzić trzeba, że w okolicznościach sprawy treść tego oświadczenia narzucała konieczność jego rozwinięcia i wyjaśnienia jak często, kiedy i dlaczego Alina D. "mieszka" w D., czy "mieszka" również w O. i czy tam też prowadzi gospodarstwo domowe. Co więcej - oświadczenie to dotyczy tylko osoby Aliny D. Brak natomiast jakiegokolwiek materiału odnoszącego się do Jana D. Dopiero zaś zebranie pełnych danych dotyczących sytuacji całej rodziny, pozwoliłoby na ustalenie, czy rzeczywiście w D. prowadzone było gospodarstwo domowe. Ustawa z dnia 17 sierpnia 1997 r. nie definiuje pojęcia gospodarstwo domowe. Logiczna jednak wykładnia prowadzi do wniosku, że gospodarstwo domowe - to ośrodek życia ludzi, w którym przebywanie ma charakter stały, połączony z zaspokajaniem codziennych, życiowych potrzeb, wyposażony co najmniej w niezbędne ku temu sprzęty. Materiał sprawy nie pozwala na ustalenie, czy tak rozumiane gospodarstwo znajdowało się w D. Zauważyć przy tym trzeba, że gospodarstwo domowe może być prowadzone przez osobę /osoby/ nie mające tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Wbrew twierdzeniu organu II instancji ustawa nie uzależnia przyznania świadczenia od istnienia takiego tytułu, lecz od tego czy zostały poniesione straty, a więc czy uszczerbek spowodowany powodzią dotyczy majątku osoby wnioskującej, składającego się na jej gospodarstwo domowe. Niezależnie jednak od uwagi powyższej, także i kwestia tego tytułu nie została przez organ wyjaśniona. Zgodnie z art. 922 Kc spadkobierca nabywa spadek w chwili jego otwarcia tj. w chwili śmierci spadkodawcy. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter deklaratoryjny, potwierdza jedynie to, co nastąpiło już z mocy prawa. Jeśli - jak twierdzi skarżąca - śmierć jej matki miała miejsce w 1993 r., to już w tej dacie skarżąca - jako spadkobierczyni - dysponowała tytułem i była uprawniona do udzielenia go także innym osobom /w tym mężowi/. W tym zakresie jednak żadne ustalenia nie zostały poczynione. Z pisma organu I instancji z dnia 20 sierpnia 1997 r. przekazującego odwołanie Jana D. organowi II instancji wynika, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia poczynione zostały na podstawie dokumentów /oświadczeń Aliny D. i wywiadu środowiskowego/ z daty 8 sierpnia 1997 r. Do tych dokumentów odnosi się też organ II instancji, nie dostrzegając, że organ I instancji swą decyzję podjął już w dniu 7 sierpnia 1997 r. W tej zaś dacie organ I instancji nie dysponował praktycznie żadnym materiałem dowodowym. Zasada szczególnej szybkości postępowania związanego z likwidacją skutków powodzi nie zwalniała organów od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy stosownie do przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, nie usprawiedliwiała też naruszeń innych przepisów proceduralnych, w tym odnoszących się do udziału strony w postępowaniu /art. 10, art. 28 i art. 109 Kpa/. Naruszenie tych przepisów niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 i art. 29 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.