II SA/Gd 1512/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Pawła M. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 13 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. postanowieniem z dnia 14 czerwca 1999 r. (...) orzekł, iż wszczyna postępowanie egzekucyjne w stosunku do Jana R. i Józefa B. i nakłada na nich grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł. Z postanowienia tego wynikało, iż egzekucja dotyczy wykonania obowiązku, polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu korzystania z obiektu budowlanego, nałożonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia 3 grudnia 1998 r., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K.-P. z dnia 15 lutego 1999 r. Zażalenie na to postanowienie wnieśli Jan R. i Józef B., którzy twierdzili, iż istnieją podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego po pierwsze dlatego, że organ egzekucyjny był informowany o zamierzonej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, po drugie zaś dlatego, że zobowiązani wnieśli skargę do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody i w tej sprawie ma być złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając zażalenie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 lipca 1999 r. (...) uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 24 czerwca 1999 r. wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody z dnia 15 lutego 1999 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia 3 grudnia 1998 r. Skargę na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 1999 r. wniósł Paweł M. Ze skargi wynika, iż skarżący uważa, że skutkiem podjęcia przez sąd administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, która jest podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej, winno być zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Wobec tego skarżący wnosi, aby po uchyleniu zaskarżonego postanowienia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na decyzję, której wykonanie wstrzymał. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu egzekucyjnym w administracji istotną kwestią jest rozgraniczenie pomiędzy zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego a zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego. W przypadku egzekucji świadczenia niepieniężnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia stosownie do art. 122 par. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W przepisie tym mówiąc o zarzutach i zażaleniu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego odsyła się do art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z art. 34 tej ustawy wynika, że zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego rozpoznaje organa egzekucyjny, który wydaje w tej sprawie stosowne postanowienie, na które służy zażalenie. Zażalenia na postanowienia organu egzekucyjnego rozpoznaje organ wyższego stopnia /art. 127 par. 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Przystępując do czynności egzekucyjnych, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, pouczając go o prawie złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego /art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Z kolei postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego zawiera pouczenie o prawie wniesienia zażalenia /art. 124 par. 1 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu w egzekucyjnym w administracji/. Zbieg w czasie przystąpienia do egzekucji, z czym wiąże się doręczenie odpisu tytułu wykonawczego i pouczenie o prawie wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, z doręczeniem postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, zawierającego pouczenie o prawie wniesienia zażalenia, niesie ze sobą niebezpieczeństwo niewłaściwego zakwalifikowania wniesionego przez zobowiązanego środka prawnego. Z kolei różny tryb rozpoznania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i zażalenia na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia powoduje, iż rozgraniczenie pomiędzy tymi środkami prawnymi jest istotne, gdyż błędne uznanie zarzutów za zażalenie powoduje, iż o zarzutach orzeka niewłaściwy organ, który nadto, działa jako organ odwoławczy mimo braku środka zaskarżenia. Oceniając, czy wniesione przez zobowiązanego po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia podanie zawiera zarzuty, czy też zażalenie, należy mieć na uwadze, iż w postępowaniu administracyjnym, a zatem także w postępowaniu regulującym egzekucję administracyjną, istnieje zasada, według której o znaczeniu pisma decyduje jego treść a nie forma /wyrok NSA z dnia 2 stycznia 1988 r. SA/Wr 815/87 - ONSA 1988 Nr 1 poz. 31, wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r. III SA 92/87 nie publ./. Nie jest zatem istotne jaką nazwę zobowiązany nadał swemu podaniu. Istotna jest treść jego podania. Przy rozgraniczaniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny pomocne będą enumeratywnie wymienione w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawy zarzutów. Jeżeli podanie zobowiązanego chociażby pośrednio odwołuje się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych we wskazanym przepisie, należy uznać, iż zobowiązany, niezależnie od tego jak podanie nazwał, złożył zarzuty, a nie zażalenie. Ponadto o tym, czy podanie zawiera zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może przesądzić żądanie w nim zawarte i zmierzające do tego samego celu, co zarzut. W zależności od podstawy zarzutu jego uwzględnienie może bowiem prowadzić do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, umorzenia tego postępowania albo zastosowania innego mniej uciążliwego środka egzekucyjnego /art. 34 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż zobowiązani Jan R. oraz Józef B. w swym podaniu, nazwanym zażaleniem, wnosili o uchylenie postanowienia o nałożeniu na nich grzywny, twierdząc, że w sprawie są podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Powołali się też na wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję, która stanowi podstawę egzekwowanego obowiązku, wskazując, iż ich pełnomocnik w tej sprawie ma złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji istniały podstawy do uznania, iż podanie zobowiązanych zawiera zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oparty na podstawie wymienionej w art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym mówi się m.in. o braku wymagalności obowiązku z innego powodu niż odroczenie terminu wykonania. Zdaniem Sądu wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ powoduje brak wymagalności obowiązku określonego w decyzji. Brak wymagalności obowiązku w takim przypadku nie powoduje jednak umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a jedynie jego zawieszenie na podstawie art. 56 par. 1 pkt 1 tej ustawy. Wskazać też należy, że już zobowiązani w sposób wieloznaczny określili swoje podanie. Określili je bowiem dosłownie jako "zażalenie na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do Jana R. (...) i Józefa B. (...) wraz z zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nałożenia w tym postępowaniu grzywny w kwocie 3.000 zł". Skoro podanie zobowiązanych zawierało zarzut w sprawie prowadzenie postępowania egzekucyjnego, to rozpoznanie tego podania przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Nadto organ ten działał jako organ odwoławczy mimo, że nie wniesiono zażalenia. W konsekwencji skarga podlega uwzględnieniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa. Rozpoznanie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego przez organ wyższego stopnia w stosunku do organu egzekucyjnego stanowi naruszenie przepisów o właściwości instancyjnej /funkcjonalnej/ /wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 r. II SA 781/93 - OSP 1995 z. 1 poz. 25/, zaś wszczęcie i zakończenie postępowania zażaleniowego bez zażalenia stanowi rażące naruszenie prawa /wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1987 r. IV SWA 907/87 - Gospodarka, Administracja Państwowa 1988 nr 12 str. 41/. W niniejszej sprawie istnieje też jeszcze jedna podstawa uwzględnienia skargi, która jednakże jest zależna od założenia, iż (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł działać w tej sprawie, jako organ odwoławczy. Mianowicie organ odwoławczy jedynie uchylił postanowienie, na które wniesiono zażalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono powodów takiego rozstrzygnięcia. Powołanie się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 1999 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji, która była podstawą egzekucji, wydane po podjęciu postanowienia organu pierwszej instancji, wskazuje, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę merytorycznie, w oparciu bowiem o fakt, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie istniał. W takiej sytuacji zaskarżone postanowienie narusza rażąco art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W postępowaniu zażaleniowym, z uwagi na odpowiednie stosowanie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, dopuszcza się orzeczenie organu odwoławczego, ograniczające się jedynie do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, wówczas, gdy zostało ono wydane bez podstawy prawnej /tak B. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA Komentarza, Warszawa 1996, art. 144 Nb. 1/. W innych zaś wypadkach uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, przy odpowiednim stosowaniu art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2 Kpa, organ odwoławczy, uchylając postanowienie organu pierwszej instancji musi orzec co do istoty sprawy, umorzyć postępowanie lub przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia /wyrok NSA z dnia 13 października 1983 r., SA/Kr 706/83/. Uwzględniając skargę Sąd miał na uwadze, iż stosownie do art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie jest związany granicami skargi. W związku z tym uwzględnił skargę, mimo że nie podniesiono w niej zarzutów, które do uwzględnienia doprowadziły. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy powołanych przepisów oraz nadto, w zakresie kosztów postępowania, na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.