II SA/Gd 1364/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 września 2001 r. na rozprawie sprawy ze skargi Józefa i Stefanii S., Aleksandry S., Witolda i Janiny Sz. oraz Zofii R. na decyzję Wojewody P. z dnia 31 maja 1999 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 14 kwietnia 1999 r. (...); (...). Skarżący Józef i Stefania S., Aleksandra S., Witold i Janina Sz. oraz Zofia R. wnieśli skargę na decyzję Wojewody P. z dnia 31 maja 1999 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 14 kwietnia 1999 r. (...) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na roboty budowlano-montażowe dla inwestycji polegającej na montażu stacji bazowej telefonii cyfrowej "Centertel" na dachu istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. W. 58 w R. Uzasadniając decyzję Burmistrz Miasta R. wyjaśnił, iż za strony postępowania uznał osoby, które sprzeciwiły się budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej i są właścicielami nieruchomości objętych oddziaływaniem stref ochronnych, przewidzianych w Ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko. Następnie wywiódł, iż stosownie do treści art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja ta, polegająca na robotach montażowych na istniejącym budynku, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego względu organ architektoniczno-budowlany samodzielnie ocenił zgodność inwestycji z przepisami, jak stwierdzono "szczególnymi, to jest ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska". Wskazano w związku z tym na art. 68 ust. 5 tej ustawy i stwierdzono, iż złożony przez inwestora projekt budowlany i Ocena oddziaływania na środowisko uzyskały wymagane prawem uzgodnienia decyzją Wojewody G. z dnia 11 sierpnia 1998 r. oraz decyzją z dnia 11 sierpnia 1998 r. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Organ administracyjny stwierdził też, że zarzuty stron postępowania oparte na par. 11-13, par. 309, par. 313-314 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są niezasadne, gdyż powołane przepisy nie dotyczą robót montażowych na istniejącym budynku. Organ powołał się również na Ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko, w szczególności zaś na te jej fragmenty, z których wynika, iż projektowana baza stacji telefonii komórkowej nie stanowi zagrożenia dla ludności i środowiska i będzie spełniać wymagania zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1980 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska. Wyjaśniono przy tym, iż strony postępowania nie przedstawiły konkretnych dowodów, które kwestionowałyby Ocenę złożoną w toku postępowania. W końcu organ stwierdził też, iż brak podstaw prawnych do uzależniania wydania pozwolenia na budowę od woli sąsiadów. Zdaniem organu inwestor był jedynie zobowiązany do uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ten warunek spełnił. W odwołaniu wniesionym przez skarżących oraz inne jeszcze osoby podniesiono, iż decyzja organu pierwszej instancji narusza przywołane już przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez to, że zezwala na budowę urządzenia emitującego szkodliwe promieniowanie w sąsiedztwie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda G. podjął zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu której wskazał na Ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzgodnienia z Wojewodą G. i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, a także na znajdującą się w aktach umowę najmu, jako dokument potwierdzający prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ odwoławczy podzielił wywody organu pierwszej instancji dotyczące braku obowiązku uzyskania na tego rodzaju inwestycję decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez wydanie decyzji mimo braku oceny oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzonej w oparciu o obowiązujące w okresie rozpoznawania sprawy rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazali, iż w Ocenie oddziaływania na środowisko, sporządzonej w czerwcu 1989 r. powołano się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1980 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska, które z dniem 21 czerwca 1990 r. utraciło częściowo podstawę prawną na skutek uchylenia art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przez art. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 10 maja 1990 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i ustawy Prawo wodne, z dniem 1 stycznia 1998 r. utraciło moc w części sprzecznej z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 36 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw i z dniem 4 września 1998 r. utraciło moc w zakresie uregulowanym w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania. Zdaniem skarżących wobec tego, iż rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 1998 r. określa dopuszczalne poziomy elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, szczegółowe zasady ochrony ludzi i środowiska przed takim promieniowaniem oraz wymagania obowiązujące przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych tego promieniowana, inwestor był zobowiązany po wejściu w życie tego rozporządzenia spowodować sporządzenie nowej oceny. Za sporządzeniem nowej Oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przemawia, zdaniem skarżących, także to, iż organy administracyjne mają obowiązek działania na podstawie obowiązującego prawa, czyli obowiązującego w chwili podejmowania decyzji rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 1998 r. Uzasadniając ten zarzut skargi skarżący zakwestionowali też samą Ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko, gdyż twierdzili, iż zawiera ona rozbieżności pomiędzy, jak to określili, jej "częścią polską a angielskojęzycznymi załącznikami." W szczególności wskazali, iż w "części polskiej" brak danych liczbowych, jakie zostały użyte do przedstawionego wzoru. Ponadto, ich zdaniem, istnieje także istotna różnica pomiędzy opisem tekstu a załączonymi rysunkami i wykresami, a także Ocena zawiera błędy merytoryczne, dotyczące opisu oddziaływania pól elektromagnetycznych na człowieka. W konsekwencji skarżący wywodzili, iż Ocena powinna być poddana weryfikacji przez biegłych. W skardze skarżący zarzucili też naruszenie par. 12, par. 309 pkt 3 i par. 313 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, iż przepisy te nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Uzasadniając ten zarzut skarżący twierdzili, iż powołane przepisy zawierają warunki wznoszenia i użytkowania budynków, stanowiąc, iż budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi winien być użytkowany z zachowaniem odległości od źródeł zagrożeń i uciążliwości, zaprojektowany i wykonany z takich materiałów i wyrobów oraz w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów, w szczególności w wyniku niebezpiecznego promieniowania oraz nie może być wzniesiony i użytkowany na obszarach, na których średnia roczna dawka tła promieniowania jonizującego przekracza dopuszczalną wartość. Zdaniem skarżących występujące w tych przepisach słowo "użytkować" oznacza używanie czegoś, korzystanie z czegoś, zaś montaż stacji bazowej na budynku jest związany z jego używaniem i korzystaniem z niego. W odpowiedzi na skargę wniesiono ojej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, co oznacza, iż może uwzględnić skargę na podstawie zarzutów, które skarżący nie podniósł. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż skarga podlega uwzględnieniu z dwóch powodów. Po pierwsze błędnie przyjęto, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po drugie błędnie przyjęto, iż inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji, zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl ustępu drugiego tego artykułu nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę /pkt 2/ oraz roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu /pkt 1/. Z uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż orzekające w sprawie organy przyjęły, iż w niniejszej sprawie inwestycja ma polegać na montażu, który z tego względu, iż ma być dokonany na istniejącym już budynku, nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Formułując taką tezę należało jednak uwzględnić skutki, jakie pociąga za sobą zamontowanie na dachu budynku stacji bazowej telefonii komórkowej. W niniejszej sprawie z Oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, że wokół tej stacji bazowej istnieć będą dwie strefy zagrożenia, odpowiadające zaproponowanym w Ocenie strefom ochronnym. W pierwszej strefie zagrożenie jest tego rodzaju, iż zabronione jest przebywanie w niej ludzi, z wyjątkiem osób zatrudnionych przy eksploatacji urządzenia, w drugiej zaś strefie zagrożenie powoduje, iż nie wolno lokalizować w niej budynków mieszkalnych i budynków wymagających szczególnej ochrony przed działaniem pól elektromagnetycznych. Według Oceny oddziaływania na środowisko pierwsza strefa, dla urządzeń, które mają być zamontowane, występuje w odległości do 30,75 m i do 14,6 m od urządzenia w zależności od jego typu, druga zaś w odległości do 61,5 m i do 29,2 m od każdego urządzenia. Strefy te występować mają jednakże na wysokości od 11,9 m do 18, 9 m nad poziomem terenu, czyli co najmniej 2m nad dachami sąsiednich budynków. Ze znajdującej się w Ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko mapy z ewidencji gruntów z zaznaczonymi strefami zagrożenia wynika, iż w zasięgu najdalszej drugiej strefy znajdą się tereny zabudowane i niezabudowane. Z takiej oceny skutków projektowanej inwestycji wynika, iż w określonej odległości od projektowanego urządzenia nie będzie można rozbudować istniejących domów mieszkalnych ponad określoną wysokość oraz, że w przypadku budowy nowych domów liczyć się trzeba będzie z koniecznością ograniczenia ich wysokości. Z tego względu uznać należy iż projektowana inwestycja powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Zmiana ta polegać będzie na tym, że po zamontowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej teren w zasięgu stref ochronnych, mimo iż jego zasadnicze zagospodarowanie pozostanie niezmienione, będzie dotknięty istotnymi ograniczeniami w inwestowaniu. Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, iż z uwagi na oddziaływanie projektowanej inwestycji, polegającej na montażu na istniejącym budynku mieszkalnym Stacji bazowej telefonii komórkowej, na nieruchomości sąsiednie które sprowadza się do powstania ograniczeń w inwestowaniu, powoduje ona zmiany sposobu zagospodarowania terenu i w konsekwencji, stosownie do treści art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika, iż podejmując zaskarżoną decyzję, którą udzielono pozwolenia na budowę, mimo że inwestor nie przedłożył wymaganej przez przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszono art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ w zw. art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis Prawa budowlanego stanowi bowiem, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkiem przejęcia, iż w niniejszej sprawie inwestor był zobowiązany uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będzie przeprowadzenie postępowania w sprawie wydanie tej decyzji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu będzie musiała być poprzedzona postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przewidzianym w ustawie z dnia 27 kwietnia 2000 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627/, która weszła w życie w dniu 1 października 2001 r. /art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. wprowadzenie ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 100 poz. 1085/. W związku z tym zbędna jest ocena zarzutów skargi, dotyczących sporządzonej w niniejszej sprawie Ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz wskazanych w skardze przepisów rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 15 1999 poz. 140 ze zm./, gdyż ewentualne oddziaływanie na środowisko inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja, w tym dające się odczytać ze skargi twierdzenie, iż oddziaływanie to obejmuje, wbrew wywodom przedłożonej Oceny, także istniejące pod stacją bazową i w jej sąsiedztwie budynki, zostanie poddane ocenie w tym postępowaniu. Umowa najmu, którą w niniejszej sprawie wskazano jako uzasadniającą posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, została zawarta pomiędzy Polską Telefonią Komórkową - Centertel Spółka z o.o. w W. a Ewą i Wojciechem O. O wydanie pozwolenia na budowę ubiegali się natomiast, jak wynika z podania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę i pełnomocnictwa z dnia 4 stycznia 1999 r., K. J. i B. Cz. Im też wydano pozwolenie na budowę. W decyzji organu pierwszej instancji stwierdza się bowiem: "(...) zatwierdzam projekt budowlany i wydaję pozwolenie na roboty budowlane montażowe dla inwestycji polegającej na montażu stacji bazowej telefonii cyfrowej "Centertel" na istniejącym budynku mieszkalnym (...) dla K. J. i B. Cz. właścicieli Firmy "MC" z siedzibą w G. (...)". W tej sytuacji naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach brak jakiegokolwiek dokumentu, z którego by wynikało, iż osoby, którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, miały prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W szczególności nie wynika to z przedłożonej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym umowy zawartej pomiędzy Polską Telefonią Komórkową - Centertel Spółka z o.o. w W. a Krzysztofom J. i Bogusławom Cz., gdyż jest to umowa zlecenia "pozyskania" wybranych przez zleceniodawcę lokalizacji dla stacji bazowych telefonii komórkowej i "przeprowadzenia spraw formalnoprawnych do uzyskania prawomocnej decyzji administracyjnej -pozwolenia na budowę". Umowa ta mogła by być zatem podstawą do działania Krzysztofa J. i Bogusława Cz. w sprawie wydania pozwolenia na budowę w imieniu Polskiej Telefonii Komórkowej - Centertel Spółka z o.o. w W. Wówczas jednak decyzja o pozwoleniu na budowę winna być wydana na rzecz tego ostatniego podmiotu. W konsekwencji stwierdzić należy, iż podejmując zaskarżoną decyzję naruszono wskazany przepis Prawa budowlanego. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, iż w razie niespełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej winien odmówić wydania pozwolenia na budowę. W konsekwencji skarga na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy Naczelnym Sądzie Administracyjnym podlega uwzględnieniu. Z tych wszystkich względów na mocy powołanych przepisów oraz art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.