II SA/Ka 415/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Elżbiety i Marka małżonków P. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cz. z dnia 1 grudnia 1999 r.; (...). Decyzją z dnia 1 grudnia 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Cz. nakazał Markowi P. rozbiórkę tarasu przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce położonej w Cz. przy ul. K. 111 B, powołując się na przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu organ wskazał, że taras wybudowano w 1999 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ponadto, iż obiekt ten zastąpił starą konstrukcję drewnianą, która uprzednio została rozebrana. W odwołaniu Marek P. wniósł o "cofnięcie decyzji" nakazującej rozbiórkę tarasu podnosząc, iż traktował wykonanie tarasu w kategoriach remontu istniejącej konstrukcji drewnianej, bez zmiany dotychczasowych jego gabarytów. Podkreślił, iż prace podjął kierując się zasadami zapewnienia korzystającym z tarasu pełnego bezpieczeństwa oraz unikania uciążliwości dla sąsiadów. Decyzją z dnia 17 stycznia 2000 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu stwierdził, iż rozpoczęcie robót budowlanych - w tym przypadku budowa tarasu - bez ostateczne decyzji o pozwoleniu na budowę narusza art. 28 ustawy Prawo budowlane i traktowane jest jako samowola budowlana. Działanie takie zagrożone jest sankcją w postaci przymusowej rozbiórki, co wynika z art. 48 tejże ustawy, chyba ze jest to budowa lub roboty budowlane, o których mowa w art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził ponadto, że budowa tarasu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a twierdzenia odwołującego, że nie dokonał budowy, a tylko remontu tarasu nie znajduje uzasadnienia w zaistniałym stanie faktycznym, w odniesieniu do art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane definiującego "remont". W związku z powyższym budowę tarasu należy uznać za samowolę budowlaną podlegającą na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, rozbiórce. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Marek i Elżbieta P. wnieśli o uchylenie decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, zwłaszcza art. 3 pkt 8, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisu art. 28 Kpa. Zdaniem skarżących wykonane przez nich prace budowlane miały charakter remontu istniejącego obiektu budowlanego, a nie budowy nowego obiektu. Podnieśli następnie, iż taras został wyremontowany z zachowaniem wszelkich zasad wykluczających niekorzystny wpływ na sąsiednie nieruchomości. Poza tym zarzucili, że stroną w dotychczasowym postępowaniu był jedynie Marek P., podczas gdy współwłaścicielem jest również Elżbieta P. oraz małżonkowie K. w 1/2 części. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, iż art. 49 ustawy Prawo budowlane nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem taras został wybudowany w 1999 r. Odpowiadając na zarzut nieuwzględnienia jako strony Wandy i Krzysztofa K., organ podniósł, iż w aktach znajduje się oświadczenie Wandy i Krzysztofa K. z dnia 14 grudnia 1999 r., z którego wynika, iż są oni właścicielami działki o nr ewid. 27/9 sąsiadującej z działką o nr ewid. 27/8, która stanowi własność skarżących. Wobec powyższego Wanda i Krzysztof K. nie są współwłaścicielami nieruchomości o nr ewid. 27/8. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, zwaną dalej ustawą, roboty budowlane, przez które ustawodawca rozumie budowę, a także prace polegające na remoncie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego /art. 3 pkt 7 ustawy/, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Ostatnio powołane przepisy stanowią zaś, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie niektórych robót budowlanych, w tym budowa, w zakresie wynikającym z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, a rozpoczęcie wykonywania części z wymienionych robót budowlanych, w tym budowy, wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi /art. 30 ust. 1 ustawy/. Do ich wykonywania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu /art. 30 ust. 2 ustawy/. Z powyższej regulacji wynika, że rozpoczęcie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bez takiego pozwolenia lub zgłoszenia stanowi zdarzenie prawne sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym w budownictwie, a stwierdzenie tego zdarzenia przez organ nadzoru budowlanego rodzi obowiązek podjęcia środków przeciwdziałających popełnionej samowoli. Trafnie przyjął organ, którego działanie zaskarżono, że przepis art. 48 obliguje organ nadzoru budowlanego, o ile tylko nie występują przesłanki wymienione w międzyczasowej normie art. 103 ust. 2 ustawy, do decyzyjnego orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W przypadkach zaś innych niż określone w art. 48 /tj. prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia/ organ nadzoru budowlanego obowiązany jest prowadzić postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ustawy i stosować środki przeciwdziałające samowoli wymienione w tych przepisach, w tym także orzec o nakazie rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie między stronami istniał spór, co do charakteru wykonanych przez inwestorów prac, a prawidłowe ich potraktowanie - mając na uwadze powyższe rozważania - miało znaczenie dla ukierunkowania postępowania i w konsekwencji oparcia rozstrzygnięcia o właściwą materialną podstawę. Poza sporem pozostawało, że skarżący wybudowali budynek mieszkalny, którego częścią był taras, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Prezydenta Miasta Cz. w dniu 12 czerwca 1979 r., a obiekt zgłosili do użytkowania w 1985 r. Wspomniany taras posiadał konstrukcję drewnianą i usytuowany został w obrysie budynku mieszkalnego, a jak obrazuje ocena techniczna rzeczoznawcy z maja 1999 r. taras ten uległ zniszczeniu /rzeczoznawca stopień technicznego zużycia określił na prawie 100 procent/. Z ustaleń poczynionych przez organ nadzoru budowlanego na oględzinach nieruchomości wynika zaś, iż skarżący w drugiej połowie 1999 r. zrealizowali prace polegająca na zastąpieniu starej zniszczonej konstrukcji drewnianej tarasu nową konstrukcją przez postawienie bocznych ścian oporowych, następnie betonowej płyty podłogowej. Dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna wskazuje nadto, iż taras w dalszym ciągu posiada konstrukcję drewnianą /należy sądzić, iż zamontowaną na wykonanych ścianach bocznych i płycie betonowej/. Wbrew stanowczym twierdzeniom organu, co trafnie dostrzegli skarżący, tak ustalony zakres prac nie upoważniał do wyprowadzenia jednoznacznego wniosku, iż skarżący wykonali roboty budowlane polegające na budowie /art. 3 pkt 6 ustawy/, a zatem wymagające pozwolenia na budowę. Organ przy tym nie sprecyzował, o jaki rodzaj budowy chodzi. Kwestia ta, w razie prawidłowego potraktowania wykonanych prac, nie miałaby znaczenia dla wyniku sprawy, skoro w myśl definicji budowy należy przez te roboty rozumieć - oprócz wykonywania nowego obiektu - także prace polegające na odbudowie, przebudowie, nadbudowie i rozbudowie. W sytuacji jednak, gdy zachodzą wątpliwości, co do charakteru wykonanych prac, nieustalenie przez organ rodzaju budowy należy uznać za uchybienie istotne. Wątpliwości zaś sprowadzają się do dwóch zagadnień. Po pierwsze - czy wykonanie tarasu w drugiej połowie 1999 r. nastąpiło w obrysie istniejącego budynku, ściślej w miejscu dotychczasowego tarasu. Po drugie - jaką konstrukcję posiadał taras w miejscu, gdzie obecnie postawione są ściany boczne oporowe, głównie czy użyta wówczas konstrukcja osadzona była na fundamentach i jakich wyrobów budowlanych użyto pierwotnie w miejscu obecnych ścian oporowych. Nie można, bowiem wykluczyć, iż wykonane przez skarżących prace w rzeczy samej stanowiły remont /art. 3 pkt 8 ustawy/, a wedle definicji ustawowej przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym /części tego obiektu/ robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Nie wymaga zaś pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych /części tych obiektów/, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast /art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy/. Wykonywanie robót budowlanych polegających na takim remoncie wymaga zgłoszenia /art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy/. Dodać trzeba, nawiązując do wcześniejszych rozważań, że likwidacja skutków samowolnego wykonywania robót polegających na remoncie odbywa się wyłącznie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ustawy, wyłączona jest całkowicie w takim przypadku możliwość zastosowania środka, o którym mowa w art. 48 ustawy. Organ, którego działanie zaskarżono, dostrzega różnice w stosowaniu obu tych trybów postępowania przy likwidacji skutków samowoli, jednakże zaprezentowany pogląd o niemożności potraktowania wykonywanych przez skarżących prac jako remontu należy uznać za nieprzekonujący wobec niedostatecznego wyjaśnienia charakteru tych robót. Gdyby, bowiem okazało się, że wykonane przez skarżących roboty budowlane polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego tarasu z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, roboty te można byłoby potraktować jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy. W zależności od tego, czy remont tarasu związany był lub nie ze zmianą lub wymianą elementów konstrukcyjnych obiektu, roboty budowlane wymagały bądź zgłoszenia, bądź pozwolenia na wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych. W takim wypadku prowadzenie postępowania i oparcie rozstrzygnięcia o normę art. 48 ustawy byłoby niedopuszczalne, skoro zastosowanie tego przepisu wyłącza w sposób jednoznaczny art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skarżący przyznają, że rozpoczynając roboty budowlane nie wystąpili do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia, nie dokonali również zgłoszenia temu organowi zamiaru przystąpienia do robót traktowanych przez nich jako remont tarasu. Dopuścili się tym samym samowoli budowlanej, a to zdarzenie prawne, wobec wykonania robót, podlega zwalczeniu odpowiednim środkiem w zależności od tego, czy roboty stanowiły budowę /odbudowę, przebudowę/ - art. 48 ustawy, względnie remont - art. 51 ust. 1 i 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Całokształt przedstawionych rozważań prowadzi do wniosku, ze zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w konsekwencji kontrolowane akty naruszają materialnoprawny przepis art. 48 ustawy, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięć. Stwarza to podstawę do uchylenia tych decyzji na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, obejmujące opłatę od skargi i koszty zastępstwa procesowego, znajduje uzasadnienie w art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o NSA.