II SA/Ka 458/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Leona M. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie uchyla zaskarżoną decyzję; (...); (...). Decyzją z dnia 10 sierpnia 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T.-G. powołując się na art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz par. 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/ nakazał - bez wskazania adresatów tej decyzji - dostarczenie dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na zakład tapicerski w terminie do dnia 15 września 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nałożenie tego obowiązku spowodowane jest prowadzeniem postępowania z wniosku Leona M. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na zakład tapicerski, dokonanej przez Martę G. w budynku położonym w R. przy ul. Św. W. nr 19. Wskutek rozpoznania odwołania Leona M., wniesionego od ww. decyzji - (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną w dniu 8 października 1999 r. (...) z powołaniem na art. 138 par. 2 Kpa oraz art. 71 ust. 3 i 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż z materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie wynika jednoznacznie, że lokal mieszkalny w budynku położonym przy ul. Św. W. 19 w R. użytkowany jest jako zakład tapicerski, bez uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Jednocześnie organ zalecił wyjaśnić, czy i kiedy przeprowadzono w tym obiekcie roboty budowlane, jaki był ich charakter, kto był inwestorem oraz czy wymagane było uzyskanie na te roboty pozwolenia na budowę względnie zgłoszenia o zamiarze prowadzenia robót. Organ wskazał też, że nie wyjaśniono kwestii stanu technicznego lokalu użytkowanego jako zakład tapicerski, a w szczególności jego zgodności z obowiązującymi przepisami warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, ochrony środowiska, sanitarnych, bezpieczeństwa ludzi. Poza tym nie ustalono, kto winien brać udział w postępowaniu w charakterze strony. W zależności od poczynionych ustaleń organ zalecił rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 71 ust. 3 lub art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazał przy tym organ odwoławczy, że zobowiązywanie inwestora do dostarczenia stosownej dokumentacji byłoby zasadne tylko w przypadku, gdyby wystąpił on z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania obiektu przed samowolnym rozpoczęciem robót budowlanych. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 listopada 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Marcie G. i Grażynie K. dostarczenie w terminie do dnia 20 grudnia 1999 r. dokumentów dotyczących oceny zgodności z obowiązującymi przepisami oraz oceny stanu technicznego przedmiotowego lokalu w celu wyeliminowania ewentualnego zagrożenia dla ludzi, występującego w lokalu użytkowanym jako zakład tapicerski oraz komórek gospodarczych użytkowanych jako magazyn kleju. Wskazując, że niewykonanie w terminie nałożonych obowiązków spowoduje wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania tego lokalu. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na następujących ustaleniach: Marta G. i Grażyna K. są współwłaścicielkami nieruchomości, w której usytuowany jest sporny lokal. Lokal ten początkowo użytkowany jako lokal mieszkalny jest użytkowany jako zakład tapicerski, przy czym właścicielki nie dysponują pozwoleniem na zmianę sposobu jego użytkowania. Wskazał organ, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z uwagi na możliwość ewentualnego zagrożenia dla ludzi, jakie może stwarzać stan techniczny zakładu tapicerskiego. Jednocześnie organ stwierdził, że sprawa ustalenia zakresu prac budowlanych wykonanych w tym lokalu będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Wobec odwołania wniesionego od tej decyzji przez Leona M. została ona uchylona rozstrzygnięciem organu II instancji z dnia 29 grudnia 1999 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wywiódł, że nadal nie wyjaśniono czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Wskazano, że obowiązkiem organu jest wyjaśnienie czy obiekt ten został oddany do użytku z przeznaczeniem na zakład tapicerski i magazyn kleju, a w przypadku zmiany sposobu użytkowania rozumianej jako odstępstwo zalecono zastosowanie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast w razie stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania zobligowano zastosować art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 i art. 51 tej ustawy. W tym stanie sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T.-G. w dniu 12 stycznia 2000 r. wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ postanowienie (...) o wstrzymaniu użytkowania zakładu tapicerskiego wykonanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na ww. zakład. Natomiast w dniu 17 stycznia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 cyt. Prawa budowlanego decyzją (...) nałożył na Martę G. i Grażynę K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie zakładu tapicerskiego położonego w R. przy ul. Św. W. nr 19 w Starostwie Powiatowym w T.-G. w terminie do dnia 15 marca 2000 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na wydane uprzednio postanowienie i zauważył, że niewykonanie nałożonego w decyzji obowiązku spowoduje wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. W odwołaniu Leon M. zarzucił, że taka decyzja zmierza do przedłużenia terminów w celu zgromadzenia kompletu dokumentów potrzebnych do zatwierdzenia stanu faktycznego tj. legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Zarzucił, co podnosił już we wcześniejszych odwołaniach, iż w przedmiotowym lokalu bez zgody właściwych organów dokonano samowolnie przeróbek wewnętrznych oraz zmiany zewnętrznej kształtu elewacji budynku, a obiekt ten leży w strefie objętej nadzorem i ochroną konserwatora zabytków. Dodał, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu stwarza zagrożenie dla tego obiektu jak i dla zdrowia i życia osób tj. lokatorów innych mieszkań położonych w tym budynku. Podkreślił, że funkcjonujący w sposób samowolny zakład tapicerski powoduje także liczne utrudnienie właścicielom sąsiednich nieruchomości, do których i on należy. W szczególności zagrożenia i utrudnienia te występują także w związku z funkcjonowaniem w pomieszczeniu gospodarczym magazynu klejów używanych w zakładzie tapicerskim. Decyzją z dnia 28 lutego 2000 r. (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 cyt. Prawa budowlanego - (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie i w tej części orzekł o nałożeniu obowiązku przedłożenia pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywiódł, że fakt samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na zakład tapicerski oraz wykonanie witryny sklepowej w budynku podlegającym ochronie konserwatorskiej jest stwierdzony, gdyż właścicielki lokalu nie uzyskały pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Jednocześnie organ wywiódł, iż inwestor przedłożył wszystkie pozytywne opinie określone przepisem szczególnym przy wymaganiu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, lokalizacja spornego zakładu tapicerskiego nie narusza planu miejscowego i ustaleń szczegółowych tego planu, zaś właściwy Konserwator Zabytków zaakceptował zmiany dokonane w tym budynku. Zatem w ocenie organu zezwolenie na dalsze użytkowanie przedmiotowego lokalu jako zakładu tapicerskiego będzie możliwe po przedłożeniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wydanego przez właściwy organ. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Leon M. wniósł o kontrolę zgodności z prawem wydanych w sprawie rozstrzygnięć przez organy obu instancji. Na uzasadnienie zarzutów skargi przedstawił argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Dodatkowo zarzucił, że decyzja ostateczna w swej sentencji jest niezrozumiała. Ponadto organ nie odniósł się w jej uzasadnieniu do zarzutów szczegółowo podniesionych w odwołaniu. Wskazał, że sprawa dokonanej samowoli budowlanej oraz niezgodnego z prawem sposobu użytkowania lokalu nie została kompleksowo rozpatrzona przez orzekające w sprawie organy. Podniósł też zarzuty odnoszące się do toku postępowania prowadzonego przez starostę powiatowego w sprawie pozwolenia na użytkowanie zakładu tapicerskiego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazał, że właściciel obiektu przedłożył decyzję pozwolenia na użytkowanie zakładu tapicerskiego z dnia 22 marca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd, w myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Otóż jak wynika z wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć, postępowanie administracyjne ukierunkowane było na kwestie związane z dokonaną samowolnie zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na zakład tapicerski. Odnosząc się generalnie do tej kwestii prawnej należy podzielić pogląd, zgodnie z którym zmiana taka, będąca zmianą w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ wymagała pozwolenia opisanego w art. 71 ust. 1 tej ustawy. W sytuacji, więc gdy pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu nie zostało wydane to doszło do samowoli podlegającej likwidacji poprzez działanie właściwego organu nadzoru budowlanego. Przepis art. 71 ust. 3 ustawy przewiduje w takiej sytuacji odpowiednie zastosowanie art. 50 i art. 51 ustawy, nadto dopuszcza zawarcie w decyzji opartej o przepis art. 51 ust. 1, skierowanego do właściciela albo zarządcy, nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. W orzecznictwie sądowym dotąd prezentowano pogląd, że samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy zwalczać przez wydanie decyzji przywracającej poprzednie użytkowanie obiektu /art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego/. Jednakże po dniu 23 grudnia 1997 r. w związku z wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej Prawo budowlane /Dz.U. nr 111 poz. 726/, gdy dodano ust. 4 do art. 51, istnieje możliwość stosowania art. 51 również do robót już zakończonych. Taki też pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zatem Sąd podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że likwidacja samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu dopuszczalna jest w oparciu o art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 i art. 51 ustawy. Mając jednak na uwadze treść zarzutów skargi zaskarżone rozstrzygnięcie oraz zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - w ocenie Sądu - z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika jednoznacznie czy wszystkie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy zostały przez organ orzekający wyjaśnione. Z okoliczności sprawy wynikałoby, że oprócz dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu zostały w tym obiekcie wykonane pewne roboty budowlane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ stwierdził, iż w obiekcie tym wykonano witrynę sklepową. Brak jest jednak ustaleń organu z zakresem jakich prac wiązało się wykonanie tego elementu obiektu. Skarżący podnosił w toku postępowania administracyjnego, że w obiekcie tym były wykonane określone roboty budowlane bez uprzedniego pozwolenia właściwego organu. Z akt sprawy wynikało, że organy orzekające w sprawie prowadziły w tym kierunku postępowanie dowodowe, została nawet w tym celu wyznaczona i przeprowadzona rozprawa administracyjna. Podnoszone były przez strony postępowania okoliczności, co do zakresu i terminu wykonania szeregu prac w przedmiotowym obiekcie. Ostatecznie jednak nie wynika jak organy orzekające w sprawie ustaliły powyższe okoliczności. W szczególności wątpliwości te odnoszą się właściwie do "wykonania witryny sklepowej", drzwi wejściowych w obiekcie itp. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikałoby, że organy orzekające w sprawie uznały, iż dokonana i stwierdzona samowolna zmiana sposobu użytkowania dotyczy lokalu mieszkalnego na zakład tapicerski. Natomiast skarżący w toku całego postępowania wyjaśniającego zarzucał, że zmiana ta dotyczy także samowoli w zakresie użytkowania dotychczasowego obiektu gospodarczego na magazyn kleju, wykorzystywany przez zakład tapicerski. Z treści wcześniejszych decyzji wydanych w tej sprawie przez organ odwoławczy (...) wynika, że zalecono zbadanie sprawy także i w tym kierunku. Jednakże z treści zarówno sentencji jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby postępowanie organów administracyjnych dotyczące samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu dotyczyło także magazynu kleju. Sprawa ta wymaga, więc stosownego wyjaśnienia. Z przytoczonych względów zaskarżona decyzja jako naruszająca prawo nie mogła się ostać. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyjaśni i stosownie do poczynionych w tym zakresie ustaleń rozstrzygnie czy oprócz dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu zostały w tym obiekcie wykonane roboty wymagające pozwolenia na budowę. W sytuacji gdyby okazało się, że prace takie zostały wykonane obowiązkiem organu byłoby podjęcie stosownych działań zmierzających do likwidacji skutków samowoli budowlanej. Sposób zaś jej likwidacji uzależniony byłby od ustalenia, w jakiej dacie doszło do dokonania tejże samowoli. Gdyby, bowiem samowola budowlana miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. to wówczas zgodnie z art. 103 ust. 2 nowego Prawa budowlanego, należałoby zastosować przepisy dotychczasowe tj. prawo budowlane z 1974 r. W tej sytuacji konieczne, więc byłoby rozważenie wydania nakazów wynikających z art. 37 i art. 40 ostatnio przywołanej ustawy. Gdyby natomiast samowola ta miała miejsce po dniu 1 stycznia 1995 r., to oczywiście zastosowanie miałyby regulacje zawarte w nowym prawie budowlanym. Jednoznacznego wyjaśnienia wymaga też sprawa czy samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu dotyczy wyłącznie lokalu mieszkalnego czy także pomieszczenia gospodarczego wykorzystywanego według twierdzeń skarżącego jako magazyn kleju. Zatem w toku ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy rozpatrzy sprawę w naprowadzonych powyżej kierunkach. Wypada zauważyć, że w aktach sprawy został zgromadzony obszerny materiał dowodowy, który powinien organowi umożliwić podjęcie stosownych rozstrzygnięć. Należy też podkreślić, że organ odwoławczy nie tylko kontroluje decyzję wydaną w pierwszej instancji, ale też rozpatruje sprawę merytorycznie w takim zakresie jak ten organ tj. dokonuje pewnych ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów, rozważa sprawę pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także odnieść się do wszystkich zarzutów i żądań zawartych w odwołaniu. Organ odwoławczy jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji usiłował przekonać skarżącego do trafności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Niemniej w tej sytuacji nie doszło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie i ewentualnego podjęcia działań w innym zakresie, w naprowadzonym wyżej kierunku. Ponownie rozpoznając sprawę i wydając stosowne rozstrzygnięcie organ odwoławczy zwróci uwagę na prawidłowe zastosowanie art. 107 par. 3 Kpa tj., aby sentencja decyzji była czytelna /obecnie kontrolowana decyzja może w tym zakresie rodzić wątpliwości, interpretacyjne, co także zarzucał skarżący/ zaś uzasadnienie odpowiadało wszystkim wymogom formalnym. Z tych wszystkich względów stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego w zależności od ustalonego stanu faktycznego, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA. W zakresie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do wyniku sprawy w oparciu o art. 55 ust. 1 tej ustawy.