II SA/Ka 320/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Józefy L. i Bronisława L. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie i nakazanie wykonania określonych czynności - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Pismem z dnia 25 października 1999 r. Józefa i Bronisław L. zawiadomili organ nadzoru budowlanego, iż współwłaściciele budynku przy ul. M. 4 w S., bez ich zgody i planu prowadzą roboty budowlane, polegające na zamurowaniu drzwi wejściowych oraz wymianie okien, odbiegających wyglądem od pozostałych. Po rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. decyzją z dnia 22 listopada 1999 r. (...) nakazał Bogumile i Jerzemu N. uzyskanie orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót remontowych i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nowych okien - w terminie 60 dni od ostateczności decyzji. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 i art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu organ orzekający podał, że w budynku przeprowadzono remont, polegający na wymianie dwóch okien na drewniane typowe o wymiarach zbliżonych do poprzednich oraz zamurowano otwór drzwiowy od strony wschodniej. Właściciele dokonali zgłoszenia robót remontowych, lecz rozpoczęli je przed upływem miesiąca od dokonania zgłoszenia. Wprawdzie Urząd Gminy pismem z dnia 8 listopada 1999 r. potwierdził, że nie wnosi sprzeciwu do zgłoszonych robót, jednak roboty te już wówczas trwały, stąd też organ nadzoru budowlanego uznał je za samowolę budowlaną. Zdaniem organu, w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego, lecz należało zastosować nakazy w celu uzyskania opinii technicznej, co pozwoli na ocenę stanu nadproży. W odwołaniu od decyzji Bogumiła i Jerzy N. nie zgodzili się z zawartym w niej nakazem, powołując się na otrzymaną decyzję z Urzędu Gminy o przyjęciu zgłoszonych robót bez zastrzeżeń. Natomiast Bronisław L. w odwołaniu od decyzji domagał się nakazania zmiany okien, wstawienia ponownie drzwi oraz uprzątnięcia terenu, zarzucając że zgłoszenia dokonano 15 października 1999 r. zaś roboty rozpoczęto już 19 października, powodując przy tym zeszpecenie budynku. Po rozpatrzeniu obydwu odwołań (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. W motywach organ odwoławczy stwierdził, że z pism Urzędu Gminy w K.-P. z dnia 8 listopada 1999 r. i z dnia 29 listopada 1999 r. wynika, że organ ten przy składaniu zgłoszenia zapewnił inwestorów o braku zastrzeżeń co do zakresu robót, stąd też możliwe było przystąpienie do ich wykonania w świetle art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto, oględziny z dnia 12 stycznia 2000 r. nie wykazały zagrożeń dla konstrukcji budynku, jakie mogły powstać w związku z wykonywaniem robót. Zatem organ odwoławczy uznał, że roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, nie powodując zagrożenia dla życia zdrowia ludzi oraz mienia. W skardze do Sądu Administracyjnego Józefa i Bronisław L. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz nakazania wstawienia okien o rozmiarach i wyglądzie odpowiednim do pozostałych, wstawienia drzwi i uporządkowania placu i przejazdu oraz budynku po remoncie. W uzasadnieniu skarżący ponowili zarzut, iż roboty budowlane rozpoczęto przed "uprawomocnieniem" się zgłoszenia oraz mimo ich sprzeciwu jako współwłaścicieli budynku. Zdaniem skarżących, roboty stanowią samowolę, powodując zmianę wyglądu budynku oraz utrudniając sprawę zniesienia współwłasności. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo podniósł, że remont dotyczył lokalu nr 2, stanowiącego odrębną własność inwestorów. Zainteresowani Bogumiła i Jerzy N. powołali się na konieczność wykonania wymiany okien, gdyż budynek został wybudowany w 1949 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, jednakże nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły odnieść skutek w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, dopuszczalne jest w razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa. Oznacza to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty /vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 462/. Bezprzedmiotowość postępowania należy, więc odróżnić od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony, co musi być wykazane w decyzji załatwiającej sprawę, co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy /tamże str. 163/. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego skarżący żądali wydania inwestorom nakazu zmiany okien, wstawienia drzwi i uporządkowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego, sporne roboty budowlane wykonane zostały na podstawie zgłoszenia, zgodnie z przepisami budowlanymi, nie spowodowały zagrożenia dla życia ludzi oraz mienia, co nie podpada pod przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Motywy zaskarżonej decyzji wskazują, że organ odwoławczy odniósł się tylko do zarzutów, zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniesionym przez inwestorów Bogumiłę i Jerzego N., nie ustosunkowując się do żądania skarżących. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było rozważenie skutków prawnych przyjęcia bez zastrzeżeń przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia robót budowlanych, polegających na wymianie okien w lokalu, stanowiącym odrębną własność i zamurowaniu drzwi wejściowych do budynku, stanowiącego współwłasność, dokonanego w dniu 15 października 1999 r. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że skoro właściwy organ już przy dokonaniu zgłoszenia zajął stanowisko w sprawie, co wynika jednoznacznie z pism z 8 listopada 1999 r. i 29 listopada 1999 r., inwestorzy mogli rozpocząć roboty budowlane przed upływem 30-dniowego terminu, określonego w art. 30 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Taki też pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. /II SA/Lu 217/99 - nie publ./. Wyjaśnić należy, że przyjęcie zgłoszenia robót budowlanych przez właściwy organ nie następuje w formie decyzji administracyjnej. W takiej postaci organ wnosi, bowiem jedynie sprzeciw, przy czym stronie przysługuje, co prawda prawo negowania robót budowlanych, jednakże zgłoszenie takich zastrzeżeń nie podpada pod pojęcie "sprzeciwu" w rozumieniu art. 30 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego przeszkodę w podjęciu robót budowlanych, przyjętych przez właściwy organ. Roboty budowlane, polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi /art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego/. Definicję ustawową określenia "remont" zawiera z kolei przepis art. 3 pkt 8 cyt. ustawy /w brzmieniu ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. - Dz.U. nr 106 poz. 668/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Przez remont należy mianowicie rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Obowiązkiem organu, przyjmującego zgłoszenie, było też zbadanie dopełnienia przez inwestora wymogów z art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego. W zgłoszeniu należy, bowiem określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia wymagane jest też dołączenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. Oczywiste jest w niniejszej sprawie, że organ administracji przyjmując zgłoszenie robót budowlanych bez zastrzeżeń, nie badał tych wymogów. W szczególności, nie badano tytułu prawnego inwestorów, określonego w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Z akt postępowania wynika jednak, że inwestorzy są właścicielami lokalu nr 2, w którym zamierzali wymienić okna oraz współwłaścicielami nieruchomości w połowie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388 ze zm./, nieruchomość wspólną stanowią grunty oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zdaniem Sądu Administracyjnego stolarka okienna i drzwiowa, stanowią część ściany, a ta z kolei stanowi nieruchomość wspólną, lecz jeżeli służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, nie stanowią współwłasności. Zdaniem Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie pod pojęcie remontu, wymagającego jedynie zgłoszenia właściwego organu, podpadać mogło wykonanie robót, polegających na wymianie stolarki okiennej, o ile nie nastąpiła zmiana wymiarów otworów okiennych. Jednoznacznie należy natomiast stwierdzić, że zamurowanie otworów w ścianie, nie stanowi remontu, lecz roboty budowlane, wymagające pozwolenia na budowę zgodnie z dyspozycją art. 28 Prawa budowlanego. Stąd też przyjęcie zgłoszonych robót budowlanych w zakresie zamurowania drzwi wejściowych do budynku było wadliwe. Inwestorzy podejmując roboty budowlane w takim stanie rzeczy działali w zaufaniu do organów administracji. Nie oznacza to jednak braku możliwości jakiejkolwiek ingerencji organów nadzoru budowlanego. Wykonane roboty budowlane nie polegały na budowie obiektu i nie podpadały pod przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy podlegały trybowi z art. 51 ust. 1-3 tejże ustawy w razie stwierdzenia przypadków określonych w art. 50 ust. 1. Przepis ten dotyczy robót budowlanych wykonanych: - bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub - w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Zatem roboty budowlane, wymagające z mocy ustawy pozwolenia na budowę, a wykonane na podstawie przyjętego wadliwie przez właściwy organ zgłoszenia, stanowią przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co z kolei obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji z art. 51 ust. 1-3. Natomiast kwestia wymiany stolarki okiennej wymagała w pierwszym rzędzie ustalenia, czy doszło do odtworzenia stanu pierwotnego, czy też zmieniono wielkość otworu, co zarzucają skarżący, przy czym ich stanowisko zdaje się potwierdzać dołączony materiał w postaci zdjęć fotograficznych. W takiej sytuacji roboty nie podpadałyby pod pojęcie remontu, objętego dokonanym zgłoszeniem. W tym względzie sprawa nie została jednak należycie wyjaśniona. Niezależnie od tego, ingerencji organów nadzoru budowlanego wymagają roboty budowlane, wykonane zgodnie z zakresem zgłoszenia, jeżeli mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, co ma przede wszystkim związek z fachowością ich wykonania i zgodnością ze sztuką budowlaną. Natomiast w świetle utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, na etapie legalizacji samowoli budowlanej przez organ nadzoru budowlanego zbędne jest wykazywanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że w postępowaniu tym orzeka się jedynie o przydatności robót do użytkowania. Dochodzenie roszczeń współwłaściciela w związku z ewentualnym naruszeniem wymogu zgody na wykonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, możliwe jest wyłącznie przed sądem powszechnym. Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 105 par. 1 Kpa oraz art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Wbrew żądaniom skargi, Sąd nie był natomiast władny wydać orzeczenia o rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, co do istoty, bowiem kompetencje tego Sądu są wyłącznie kasacyjne. Wobec uwzględnienia skargi należało zasądzić od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego /art. 55 ust. 1 ustawy o NSA/.