II SA/Lu 759/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skarg Zbigniewa M. i Józefa J. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2000 r. (...) w przedmiocie nakazania opracowania projektu budowlanego - oddala skargi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 29 maja 2000 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Zbigniewa M. reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego Kazimierza B., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia 24 lutego 2000 r. (...) nakazującej Józefowi J. opracowanie projektu budowlanego doprowadzającego obiektu piekarni do stanu zgodnego z prawem, uwzględniającego wnioski sąsiada Zbigniewa M. zawarte w piśmie z dnia 20 grudnia 1999 r., a także dokumentacji technicznej zawierającej odpowiednie opinie, uzgodnienia i pozwolenia w terminie do dnia 15 maja 2000 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji opierając swe rozstrzygnięcie o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał przedłożenie określonej dokumentacji technicznej, która miałaby dopiero stanowić podstawę do wydania dalszych decyzji w sprawie. Powołany przepis nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej, jakie czynności faktyczne w oparciu o przedstawioną dokumentację powinny być zrealizowane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Wadliwe jest również wskazanie w decyzji, iż inwestor ma uwzględnić wskazane w piśmie wnioski sąsiada bez określenia, jakie czynności powinny być wykonane. W sytuacji, gdy działanie inwestora polegało na gruntownej przebudowie budynku inwestorskiego i dobudowie nowej części budynku i od początku zmierzało do zmiany sposobu użytkowania obiektów gospodarczych na piekarnię, organ pierwszej instancji powinien prowadzić postępowanie administracyjne w trybie art. 71 ust. 3 i przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że najpierw powinien wydać decyzję o wstrzymaniu użytkowania piekarni, która faktycznie jest użytkowana bez wymaganego prawem pozwolenia po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny. Skargi na tę decyzję wnieśli Józef J. oraz Zbigniew M. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego Kazimierza B. Józef J. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji podnosząc, że decyzja organu pierwszej instancji była jedynie decyzją wstępną, która umożliwiałaby mu ewentualne zawarcie ugody ze Zbigniewem M., który sformułował w piśmie swe warunki. Z tych względów nie było jeszcze w sprawie przeprowadzone w całości postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym przez wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona decyzja narzuca sposób merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji w sposób sprzeczny ze stanem faktycznym i wytycznymi NSA. Ponadto organ drugiej instancji nie poinformował o toczącym się postępowaniu jego pełnomocnika, którego obecność w toku postępowania odwoławczego mogła wpłynąć na konieczność ukończenia postępowania dowodowego i treść decyzji. Pełnomocnik Zbigniewa M. domagał się w skardze stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 6, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa. W obszernych motywach skargi podniósł, że stanowisko zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanem faktycznym oraz wnioskiem Zbigniewa M. Przedmiotem sprawy było bowiem żądanie wstrzymania budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia i niedopuszczenie do wykonywania dalszych robót w przyszłości. Wobec dokonania bez pozwolenia na budowę gruntowej przebudowy ze zmianami konstrukcyjnymi dawnej obory stanowiącej część zbudowanej już i funkcjonującej piekarni, bezprzedmiotowym stało się orzekanie o wstrzymaniu budowy, a uprawnione jest żądanie rozbiórki nowowzniesionej części piekarni i przywrócenie przebudowanej obory do stanu poprzedniego w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, o co wielokrotnie skarżący wnosił. Organy obu instancji nie rozstrzygnęły tak formułowanego od lat wniosku i stanowiska swego w tym zakresie nie uzasadniły. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego Sąd jest uprawniony w świetle art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należy stwierdzić, że decyzja ta, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 15 czerwca 1999 r. wydanym w sprawie SA/Rz 82/98 uchylił decyzję Wojewody T. z dnia 12 grudnia 1997 r. (...) nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ na Józefa J. obowiązek opracowania dokumentacji technicznej wykonanych robót oraz projektu budowlanego modernizacji i adaptacji budynków na piekarnię celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji z dnia 6 listopada 1997 r. utrzymaną w mocy przez decyzję zaskarżoną. Zgodnie z art. 30 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu powołanego wyroku sąd wskazał, jakie istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności winny zostać w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione i jakie przepisy - w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych powinny stać się podstawą prawną rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że w sprawie jest poza sporem zgłoszenie przez Józefa J. w dniu 22 lipca 1997 r. Wójtowi Gminy B., zamiaru wykonania remontu budynków gospodarczych na działce położonej w B. Remont miał obejmować budynki nr 1, 2, 3 oraz dobudowę do budynków 1 i 2 budynku gospodarczego o wymiarach 3,40 m x 4,80 m. Zakres robót określony był jako wymiana posadzek, otworów okiennych i drzwiowych, wykonanie instalacji wewnętrznych wodno-kanalizacyjnej. Postępowanie przeprowadzone w sprawie wykazało, że inwestor wykonał roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od zakresu zawartego w zgłoszeniu. Mimo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, kontynuował prace przy obiekcie. Dokonał on zmian elementów konstrukcyjnych ścian nośnych i stropów w budynku nr 1 i zainstalował tam zbiornik na olej opałowy o pojemności 8.800 1, a w wyremontowanym budynku nr 3 zostało wykonane w ścianie poprzecznej przejście do budynku nr 2. Nowo dobudowany budynek do budynków nr 1 i 2 został z nimi funkcjonalnie połączony. Tak wykonane roboty wskazują, że rzeczywistą intencją inwestora nie był remont zawarty w zgłoszeniu, tylko zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych /chlewni, stodoły, budynku gospodarskiego/ na piekarnię. Sąd podniósł, że organy administracyjne obu instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa nie dopełniając obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz należytego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie ustaliły i nie uzasadniły bowiem w sposób wystarczający, czy przeprowadzone roboty budowlane były rzeczywiście remontem obiektu budowlanego, a w dalszej kolejności inwestor zdecydował się na zmianę sposobu ich użytkowania, czy też przeprowadzone roboty budowlane były przebudową obiektu budowlanego z uwagi na zamierzoną zmianę sposobu użytkowania obiektu. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga tylko taki remont, który nie obejmuje zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu, zatem w przypadku zmian konstrukcyjnych niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy Prawo budowlane dopuszczają także możliwość budowy parterowego budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną o powierzchni do 35 m2 za uprzednim zgłoszeniem bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. W przypadku jednak braku związku takiego budynku z produkcją rolną i budowanie go z przeznaczeniem na piekarnię istniał prawny wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji realizowania przebudowy obiektu bez wymaganego pozwolenia nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 50 i art. 51 prawa budowlanego albowiem w takim przypadku ma zastosowanie art. 48. W przypadku ustalenia, że roboty budowlane były od samego początku przebudową zmierzającą do zmiany sposobu użytkowania obiektu, w postępowaniu powinni brać udział na prawach strony właściciele /użytkownicy/ sąsiednich nieruchomości i inne osoby, których interesu prawnego może dotyczyć postępowanie administracyjne. Organy administracyjne rozpoznając sprawę po uchyleniu decyzji obu instancji ww. wyrokiem zobowiązane były do bezwzględnego wykonania wytycznych Sądu. Z akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji wydał w dniu 24 lutego 2000 r. decyzję opartą o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie przeprowadzając w istocie żadnego postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy przy realizacji obiektu piekarni nie zaistniała samowola budowlana, tj. czy nie zostały wykonane takie roboty budowlane, które wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie, w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestor prowadząc roboty budowlane nie dopuścił się samowoli budowlanej zagrożonej bezwzględną sankcją z art. 48 prawa budowlanego warunkuje zastosowanie w sprawie art. 51 ustawy. Nie wyjaśnienie tych okoliczności stanowi nie wykonanie wytycznych zawartych w przytoczonym wyroku i naruszenie zasady zawartej w art. 30 ustawy o NSA. Z tego względu zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji, która uchyliła decyzję pierwszoinstancyjną i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji uznać należy za odpowiadającą prawu. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie mógł wyeliminować nie tylko uchybienia wskazane przez organ odwoławczy, ale również i przede wszystkim zastosować się do wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji.