II SA/Ka 336/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2001 r. sprawy ze skargi (...) Zakładów Lin i Pasów "B." w B.-B. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentacji - uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B.-B. z dnia 23 listopada 1999 r., (...); (...). Postanowieniem z dnia 23 listopada 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B.-B. nakazał (...) Zakładom Lin i Pasów "B." przedłożenie dokumentów niezbędnych do zalegalizowania wybudowanych w latach 1970-1980 budynków gospodarczych /magazynu granulatu i budynku wagi/, wykonanych bez pozwolenia na budowę, na terenie posesji przy ul. W.-St. w B.-B. - dwóch egzemplarzy planu zagospodarowania działki, - dwóch egzemplarzy inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynków - opracowanej przez uprawnionego projektanta, - dwóch egzemplarzy orzeczenia o stanie technicznym budynków, - protokołu odbioru kominiarskiego przewodów kominowych, dymowych i wentylacyjnych, jeżeli takie występują w ww. budynkach, - protokołu odbioru technicznego instalacji elektrycznej, - stanowiska zajętego przez powołane instytucje kontrolne /w trybie art. 56 Prawa budowlanego/, tj. Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej. Organ zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji w terminie do dnia 28 lutego 2000 r. Wskazał, iż niezastosowanie się do powyższego spowoduje zastosowanie sankcji przewidzianych w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Inspektor powołał się na przepisy art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu organ stwierdził, że właściciel budynków przyznał, iż na ich wybudowanie, w latach siedemdziesiątych, nie udzielono pozwolenia. W celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, należało wezwać właściciela do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej i zobowiązać do uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie ww. budynków. W zażaleniu (...) Zakłady Lin i Pasów "B." w B.-B. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania I instancji. Żalące się zakłady stwierdziły, że nie kwestionują prawa organów nadzoru budowlanego do żądania dokumentów. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, podany jako podstawa prawna, wskazuje, iż organ powziął wątpliwości, co do stanu technicznego obiektów budowlanych. Tymczasem nie poczynił w tym kierunku żadnych ustaleń. Organ nie wykazał, że "B." dopuścił się samowoli budowlanej. Budynki pochodzą ze wczesnych lat 70. Odnoszą się, zatem do nich przepisy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. lub nawet przepisy wcześniejsze. Właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych przed 7 lipca 1994 r. nie mieli obowiązku przechowywania dokumentacji, toteż ich brak nie dowodzi samowoli budowlanej. Zakłady w trybie art. 62 i art. 64 Prawa budowlanego z 1994 r. prowadzą Książki obiektów budowlanych i regularnie kontrolują ich stan techniczny. Zdaniem żalącego się organ nadzoru budowlanego w najmniejszym stopniu nie wykazał, aby stan techniczny obiektów budowlanych uzasadniał orzeczenie w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2000 r., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powołał się na art. 81c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że właściciel obiektu nie potrafił udokumentować, że zostały one zrealizowane legalnie zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a wątpliwości może budzić nie tylko brak dokumentu pozwolenia na realizację i użytkowanie, ale także niewłaściwe, w świetle warunków technicznych, położenie tych obiektów w stosunku do granicy parceli i sąsiedniej zabudowy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) Zakłady Lin i Pasów "B." w B.-B. wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia albo o uchylenie go w całości, jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił, że wbrew brzmieniu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, przedmiotem oględzin nie był stan techniczny obiektów. Nie stwierdzono żadnych okoliczności odnoszących się do tego stanu. Dowodem jest treść uzasadnień postanowień obu instancji i fakt, że organ I instancji nawet nie wie, czy obiekty mają instalacje kominowe, dymne i wentylacyjne. Za podstawę faktyczną podano okoliczności nie mające związku ze stanem technicznym obiektów i nie uzasadniające wydania nakazu w trybie art. 81c ust. 2, a to: - wniosek współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości o kontrolę dokumentów /w rzeczywistości wniosek jednego z nich/, - brak zgody współwłaścicieli tej nieruchomości na lokalizację /w rzeczywistości brak zgody jednego z nich wyrażony obecnie, tj. w 25 lat po zakończeniu budowy - w okresie budowy współwłaścicielami były osoby obecnie nieżyjące/, - samowola budowlana skarżącego wywiedziona z braku dokumentacji budowy. Organ II instancji nie ustosunkował się konkretnie do zarzutów zażalenia, a z treści uzasadnienia wynika jedynie pośrednio zarzut samowoli budowlanej, a nie zarzut, co do stanu technicznego obiektów, jako podstawy faktycznej nakazów. Niezależnie od tego katalog żądań nakazu wykracza poza art. 81c ust. 2 w odniesieniu do wyciągu z Kw, planów zagospodarowania, inwentaryzacji arch.-bud. i nie mieści się w kategorii oceny technicznej lub ekspertyzy. Żądanie zaś stanowiska organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego nie może odnosić się do użytkownika obiektu, a do inwestora. Wpisy w Książkach obiektów budowlanych nr 4127 i 4130 /załączone do zażalenia/ świadczą o bieżącej i zadowalającej, co do wyników kontroli ich stanu technicznego wymaganej art. 62 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Streścił przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, że "B." nie poczynił żadnych kroków w celu uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie i zalegalizowanie istniejących obiektów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona przez Sąd w oparciu o art. 21 ustawy o NSA wykazała, że postanowienie to nie odpowiada wymogom prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygania stanowił, przywołany przez inspektorów nadzoru budowlanego, przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Dyspozycja tego przepisu, tj. nałożenie na osoby wymienione w ust. 1, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia, może być zastosowana gdy zachodzą przesłanki określone w hipotezie normy zawartej w art. 81c ust. 2. Okoliczności będące elementami tej hipotezy, to: - powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, - powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że przedmiotem postępowania są wykonane wiele lat, przed wszczęciem postępowania, obiekty budowlane, trudno mówić o wątpliwościach odnoszących się do jakości wyrobów budowlanych /w rozumieniu art. 3 pkt 18 Prawa budowlanego/ lub robót budowlanych /w znaczeniu nadanym przepisem art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego/. Jakość wyrobów budowlanych i robót budowlanych może być przedmiotem badania przewidzianego przepisem art. 81c ust. 2 w odniesieniu do obiektów wykonanych, jeśli wpływają na stan techniczny tych obiektów. Skoro, zatem organy nadzoru budowlanego nabrały wątpliwości, co do stanu technicznego spornych obiektów, tj. dwóch budynków gospodarczych skarżących zakładów "B." w B.-B. przy ul. W.-St., to wydając nakaz przewidziany w art. 81c ust. 2 powinny wskazać, z czego wynikają wątpliwości organu, w zakresie stanu technicznego obiektów. Wskazuje na to wyraźne użycie przez ustawodawcę określenia "uzasadnione wątpliwości". Tymczasem przedmiotem zainteresowania organów nie były fakty ze sfery stanu technicznego obiektów. Tak, więc ocena organów o potrzebie wydania nakazu była przedwczesna, nie poprzedzona wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiałem dowodowym. Takie uchybienie wobec treści art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa oraz art. 107 par. 3 w zw. z art. 144 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie organu zażaleniowego, tak jak poprzedzające je postanowienie I instancji stanowi także naruszenie cyt. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, gdy nakłada obowiązek dostarczenia innych dokumentów niż oceny techniczne i ekspertyzy. Dotyczy to: dowodu dysponowania nieruchomością, planu zagospodarowania działki i stanowiska zajętego przez organy wymienione w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowisko takie, będące etapem uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie jest oceną techniczną i ekspertyzą określoną w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Również to naruszenie prawa materialnego miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie I instancji poczyniły ustalenia odnoszące się do legalności wybudowania spornych budynków gospodarczych, akcentując, iż właściciel obiektów nie wykazał się posiadaniem pozwolenia na budowę. Ustalenia te nie przekładają się wprost na ocenę o braku właściwego stanu technicznego obiektów. Powinny natomiast determinować uruchomienie trybu, przewidzianego w prawie budowlanym, likwidacji skutków samowoli budowlanej. Tryb ten określony został w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a dla obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, /co nie jest w niniejszej sprawie sporne/, z mocy art. 103 ust. 2 nowego Prawa budowlanego, uruchamia się procedurę unormowaną w art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r. Dla likwidacji skutków samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne stosowanie innej instytucji Prawa budowlanego, przewidzianej w art. 81c ust. 2 nowego Prawa budowlanego. W rezultacie przyjdzie stwierdzić, iż weryfikowane w niniejszym postępowaniu postanowienia zawierają sprzeczność między rozstrzygnięciami a uzasadnieniami: te pierwsze wskazują, iż przedmiotem postępowania jest stan techniczny obiektów a uzasadnienia mają wykazać samowolę budowlaną. Ten rozdźwięk sprawia, iż nie została zgodnie z prawem załatwiona sprawa rozstrzygana na podstawie art. 81c ust. 2, /naruszenia prawa z tym związane Sąd wyartykułował powyżej/, ani nie przeprowadzono zgodnie z wymogami postępowania zmierzającego do likwidacji skutków ewentualnej samowoli budowlanej. Obarczone takimi uchybieniami akty należało wyeliminować z obrotu prawnego w oparciu o art. 22 ust. 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy o NSA. Orzeczenie o kosztach Sąd wydał na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA. W dalszym postępowaniu organ nadzoru budowlanego precyzyjnie określi przedmiot sprawy a następnie przeprowadzi postępowanie dowodowe pozwalające na zastosowanie odpowiednich norm prawa materialnego. Jeśli, jak wyżej wskazano, skupi się, z powodu wątpliwości, co do stanu technicznego obiektów, na tym stanie, obowiązkiem organu będzie wskazanie, z czego te wątpliwości wynikają i wydając nakaz z art. 81c ust. 2, uzasadni te wątpliwości okolicznościami z dziedziny stanu technicznego budynków. O ile zaś nie będzie w stanie wydać nakazu z powodu braku przesłanek z ww. przepisu, a będzie utrzymywał, iż sporne obiekty są efektem samowoli budowlanej, powinien umorzyć postępowanie oparte o art. 81c ust. 2 a przeprowadzić procedurę /na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r./ likwidacji skutków samowoli, uwzględniając cały zespół norm tej ustawy, w szczególności art. 37, art. 40 i art. 42. Nie wyklucza to, rzecz jasna, w razie ewentualnej legalizacji samowoli, przyszłych interwencji organów nadzoru budowlanego lub organów administracji architektoniczno-budowlanej, w razie ziszczenia się warunków określonych w art. 81c ust. 2 nowego Prawa budowlanego.