II SA/Łd 1062/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie ze skargi Radosława W. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 23 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 1997 r., SA/Ł 2168/95 Naczelny Sąd Administracyjny (...), po rozpoznaniu skargi Krystyny B., uchylił decyzję Wojewody Ł. z dnia 11 sierpnia 1995 r., (...), utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 9 czerwca 1995 r., (...) w sprawie udzielenia Radosławowi W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pracownią cukierniczą przy ul. S. 28 w P. oraz przyłącza wodno-kanalizacyjnego. W uzasadnieniu wyroku, Sąd administracyjny wskazał /między innymi/, że w tej sprawie obowiązek ustalenia stanu faktycznego przy pomocy wszelkich legalnych środków dowodowych, obejmuje również wyjaśnienie stanowiska skarżących co do planowanej inwestycji, a tego rodzaju wyjaśnienie nie nastąpiło. Ponadto Sąd podniósł, że zmiana prawa materialnego zmieniła definitywnie rolę zgody, o której mowa w /par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ i spowodowała konieczność uzyskania przez organy administracyjne stanowiska sąsiadów inwestora co do lokalizacji budynku w granicy. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Krystyny B. i Henryka K., decyzją z dnia 23 lutego 2000 r., (...), Wojewoda Ł. uchylił wymienioną decyzję organu I instancji z dnia 9 czerwca 1995 r., w części dotyczącej pracowni cukierniczej i odmówił udzielenia pozwolenia na jej budowę oraz utrzymał w mocy wskazaną decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i przyłącza wodno-kanalizacyjnego. W uzasadnieniu powołanej decyzji organu odwoławczego powołano się na wymieniony wcześniej wyrok Sądu administracyjnego, uznając, że z wyroku tego wynika uznanie przez Sąd wycofania zgody odwołujących się /na zrealizowanie obiektu w granicach ich działek/, jako skutecznego, jakkolwiek wycofanie tej zgody nastąpiło przed innym organem, niż rozpatrującym wniosek o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że będąc związany stanowiskiem Sądu, stwierdza nieaktualność zgody sąsiada w momencie wystąpienia inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Skoro pisemna zgoda sąsiada była nieaktualna, naruszony został powołany wcześniej przepis par. 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. przy wydawaniu przez organ I instancji decyzji w części dotyczącej pozwolenia na budowę pracowni cukierniczej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zaprojektowany budynek mieszkalny stanowi odrębny obiekt, objęty decyzją i usytuowany jest w odległościach zgodnych z przepisami wymienionego rozporządzenia, dotyczącymi granic z działkami sąsiednimi, a zatem nie istnieje obowiązek uzyskania przez inwestora zgody sąsiadów na usytuowanie tego budynku. Wymieniona decyzja Wojewody Ł. z dnia 23 lutego 2000 r., została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Radosława W., inwestora spornej inwestycji. Skarżący zaskarżył decyzję odwoławczą w całości i wniósł o jej uchylenie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący zakwestionował przyjęcie przez organ, że z treści uzasadnienia cytowanego wyroku NSA wynika skuteczne cofnięcie przez K. B. zgody na usytuowanie budynku w granicy, gdyż Sąd, zdaniem strony skarżącej, zobowiązał jedynie organ odwoławczy do wyjaśnienia materiału dowodowego odnoszącego się do kwestii wyrażenia zgody na realizację inwestycji w granicy oraz ewentualnej skuteczności cofnięcia tej zgody. Sąd wskazał, zdaniem skarżącego, tylko pewne okoliczności sprawy, związane ze stanowiskiem właścicieli działek sąsiednich, które bezsprzecznie wymagały przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego po myśli art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. W ocenie strony skarżącej, wyjaśnienia wymaga, czy nastąpiło w tej sprawie skuteczne uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia woli, jakim jest wyrażenie zgody na inwestycję w granicy, a tym aspektem prawnym także nie zajął się organ odwoławczy. Skarżący stwierdził również, że nie jest zainteresowany realizacją na przedmiotowej nieruchomości wyłącznie budynku mieszkalnego, gdyż nie takie były i nadal są jego zamierzenia inwestycyjne. Zamiarem inwestora jest kompleksowa realizacja tej inwestycji, obecnie zrealizowanej w stanie surowym zamkniętym. W dniu 11 kwietnia 2000 r., Sąd administracyjny odrzucił skargę z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego należnego od skargi, a postanowieniem z dnia 4 lipca 2000 r., Sąd przywrócił skarżącemu termin do uiszczenia wpisu sądowego należnego od skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, uznając, że był związany stanowiskiem NSA o nie posiadaniu w dacie wystąpienia przez skarżącego o pozwolenie na budowę, pisemnej zgody na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy. W piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2000 r., strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, co do treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 1997 r., odnosząc się polemicznie do odpowiedzi na skargę. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2001 r., strona skarżąca odniosła się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., P 11/2000 /Dz.U. nr 17 poz. 207/, w którym Trybunał orzekł o niezgodności par. 12 ust. 6 cytowanego rozporządzenia z dn. 14 grudnia 1994 r., z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki. Strona skarżąca wyjaśniła, że nie korzystała z instytucji wznowienia postępowania na zasadzie art. 145a Kpa, bowiem wcześniej złożyła skargę do Sądu administracyjnego. W ocenie strony skarżącej, po wniesieniu skargi do Sądu administracyjnego, organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, co także mogłoby nastąpić i w tej sprawie, gdyż termin rozprawy nie został jeszcze wyznaczony przez Sąd. Krystyna B. pismem z dnia 26 października 2001 r., zgłosiła swój udział w postępowaniu przed Sądem na prawach strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Każda sprawa administracyjna, w której skutecznie wniesione zostało odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest, więc ponowne rozpatrzenie sprawy, a dwukrotne rozpoznanie oznacza dla organów: pierwszej instancji i odwoławczego, obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. W tym stanie zgodzić się należy w pełni z poglądami, wyrażonymi w dotychczasowym orzecznictwie Sądu administracyjnego, że organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego /i prawnego/, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji /por. przykładowo wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88/. Dokumentacja dołączona do akt administracyjnych sprawy niniejszej nie potwierdza dopełnienia przez organ odwoławczy, wymienionych obowiązków w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Przeprowadzenie tego postępowania i ustalenie w sposób bezsporny stanu faktycznego sprawy było tym bardziej niezbędne, że pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a ponownym rozpatrzeniem odwołania, upłynęło około pięciu lat, co mogło /przykładowo/ skutkować w zakresie stopnia realizacji spornej inwestycji. W żadnym też wypadku organ odwoławczy nie był uprawniony do innego, aniżeli we wniosku inwestora, ustalenia przedmiotu postępowania, prowadzonego w tej sprawie, bez zgody /wniosku/ inwestora. Wniosek skarżącego z dnia 29 listopada 1994 r., który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 20 kwietnia 1995 r., obejmował bowiem wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pracownią cukierniczą. Stosownie zaś do art. 61 par. 1 Kpa, tylko żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, sformułowane przez stronę, może określać przedmiot tego postępowania. Jeśli natomiast żądanie wszczęcia postępowania budzi wątpliwości, co do przedmiotu tego żądania, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji publicznej /por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90 - ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 47/. W niniejszej sprawie oznacza to, że wydanie zaskarżonej decyzji /częściowo reformacyjnej/, odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę pracowni cukierniczej, a utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, nastąpiło również z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, nakazujących w sposób wyczerpujący wyjaśnienie okoliczności sprawy i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można także uznać za trafne stanowisko organu odwoławczego, co do treści uzasadnienia powołanego wcześniej wyroku Sądu administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1997 r., co słusznie podniosła strona skarżąca, przedstawiając właściwą interpretację poglądów Sądu, zawartych w tym wyroku. Ma to takie znaczenie w sprawie niniejszej, że organ odwoławczy był związany oceną prawną Sądu, w rozumieniu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wyrażoną w wymienionym wyroku, jednakże w wyroku tym Sąd nakazał organowi odwoławczemu ustalenie stanu faktycznego przy pomocy wszelkich legalnych środków dowodowych, co w tej sprawie obejmowało także wyjaśnienie stanowiska skarżących co do planowanej inwestycji. Dodatkowo należało wskazać, że wyrokiem z dnia 11 maja 1999 r., P 9/98 /Dz.U. nr 44 poz. 434 - sentencja; OTK ZU 1999 nr 4 poz. 75 - wyrok z uzasadnieniem/, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że par. 12 ust. 7 wymienionego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Zdaniem Trybunału, upoważnienie, zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, nie dawało legitymacji ani do ustalania procedury, prowadzącej do legalizacji odstępstw od warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych, ani też do ingerencji w sferę prawa własności. Z kolei wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r., P 11/00 /tekst sentencji opublikowany Dz.U. nr 17 poz. 207; wyrok z uzasadnieniem: OTK ZU 2001 nr 2 poz. 33/, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że par. /12 ust. 6 powołanego rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Trybunały, w żadnym z przepisów Prawa budowlanego nie sformułowano normy prawnej, dotyczącej zabudowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej oraz przewidującej obowiązek uzyskania zgody na taką budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wszelkie ograniczenia prawa własności, wskazał Trybunał, wiążące się w budową przy granicy z nieruchomością, stanowiącą własność osoby trzeciej, jak i warunek uzyskania zgody takiej osoby, stanowią materię ustawową. W tym stanie, w orzecznictwie Sądu administracyjnego /m.in. wyrok z dnia 6 czerwca 2001 r., OSA 4/01 - ONSA 2001 Nr 4 poz. 145/, podniesiono, że stosownie do art. 145a Kpa, dodanego przez art. 82 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 102 poz. 643; która weszła w życie z dniem 17 października 1997 r./, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Przepis art. 145a Kpa, stosuje się odpowiednio do postanowień /art. 126 Kpa/. Decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. W tym stanie należy przyjąć, że regulację prawną w zakresie dopuszczenia do zastosowania odstępstw od przepisów technicznych /w tym - warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie/ przy budowie obiektu budowlanego, /przez co należy także rozumieć rozbudowę, nadbudowa i przebudowę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego/, zawiera jedynie przepis art. 9 ustawy - Prawo budowlane. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 powołanej już wcześniej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono jak w sentencji wyroku.