II SA/Lu 892/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2001 r. sprawy ze skargi Romana K. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 czerwca 2000 r., (...) w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami uchyla zaskarżoną decyzję, (...) Decyzją z dnia 23 czerwca 2000 r. (...) L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. (...) z dnia 11 maja 2000 r., nakazującej Reginie i Bogusławowi P. doprowadzenie stodoły do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie ściany oddzielenia pożarowego przy granicy działki. Decyzja organu I instancji wydana została na wniosek Romana K., który domagał się wstrzymania nielegalnej budowy na granicy jego działki. Oględziny wykazały, iż na miejscu dwóch stodół, nie rozdzielonych ścianą, znajdujących się na dwóch działkach /B. P. i R. K./, po rozebraniu tej części całości budowli, która znajdowała się na działce Romana K., Bogusław P. dobudował w kwietniu 2000 r. ścianę szczytową do pozostałej na jego działce części stodoły, przesuwając granicę stodoły o 80 cm w kierunku granicy działki R. K. w ten sposób, że ściana ta znajduje się obecnie w odległości 30 cm od granicy działki, a jej dach wysunięty poza ścianę szczytową - w granicy działki. Organ podjął decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, wskazując, iż wykonana ściana nie spełnia warunków określonych w par. 270 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/ chyba że zostanie wykonana ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Od decyzji organu I instancji odwołał się Roman K. wnosząc o uchylenie decyzji oraz podnosząc, iż powinien być zastosowany nie art. 51 lecz art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy uznał, iż argument odwołania nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Nie można bowiem uznać, że inwestor dobudował nową część stodoły lecz że samowolnie wykonał roboty polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego /przed dokonaną przez Romana K. rozbiórką "swojej" części stodoły/, co powinno być zakwalifikowane jako jej remont /zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy/. Nakazanie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy doprowadzenia do zgodności z przepisami par. 270 ust. 2 cytowanego rozporządzenia było więc zasadne. Roman K. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi, iż dobudowanie do istniejącej części stodoły nowej części o wymiarach 80 x 600 cm wraz z przesunięciem ściany szczytowej o 80 cm w kierunki granicy jego działki nie można traktować jako remont czy doprowadzenie do stanu pierwotnego. To ostatnie mogłoby mieć miejsce, gdyby ściana szczytowa była wykonana tam, gdzie obie stodoły były rozdzielone. Nowa lokalizacja w myśl art. 12 ust. 6 cytowanego rozporządzenia wymaga zgody sąsiada, której nie udzielałem. Ponadto, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga pozwolenia na budowę remont, w którym nie ma wymiany elementów konstrukcyjnych. Dobudowana ściana szczytowa ma fundament i jest elementem konstrukcyjnym budowy. Podlega więc wymogom art. 28 ustawy. Brak pozwolenia oraz nie zgłoszenie budowy powinny skutkować zastosowaniem art. 48 ustawy. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, iż skarga nie podnosi nowych argumentów w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę, zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy jest sposób potraktowania inwestycji, w ramach której Bogusław P., w następstwie rozebrania przez Romana K. tej części wspólnej stodoły, która znajdowała się na działce Romana K. /stodoła mieściła się na obu sąsiadujących działkach/, zrekonstruował część stodoły, znajdującą się na jego działce w ten sposób, że dobudował ścianę zewnętrzną. Ściana ta znajduje się obecnie nie w miejscu wcześniej istniejącej "granicy" między częściami wspólnej stodoły, lecz w odległości około 80 cm od tej "granicy". Ściana zewnętrzna została tym samym przesunięta w kierunku działki Romana K. na odległość 30 cm od granicy między działkami, przy czym okap dachu stodoły, wykraczający poza tę dobudowaną ścianę dochodzi dokładnie do granicy między działkami. Wybudowanie ściany pozwoliło na powiększenie powierzchni stodoły inwestora o około 4,8 m2 /80 x 600 cm/. Zasadniczym zagadnieniem jest potraktowanie przedmiotowej inwestycji bądź jako remontu bądź jako odbudowy, przebudowy lub dobudowy, bowiem w zależności od przyjętych rezultatów wykładni, różna będzie kwalifikacja prawna oraz różne będą konsekwencje prawne tej kwalifikacji. Zwłaszcza, że nie budzi wątpliwości fakt, iż inwestycja była samowolą budowlaną. Organy przyjęły, iż inwestor dokonał remontu, polegającego na "odtworzeniu stanu pierwotnego" /istniejącego przed rozbiórką/. Nie przeprowadziły żadnej analizy porównawczej wskazanych pojęć, mimo, że zgromadzone dane dotyczące stanu faktycznego jednoznacznie tego wymagały. Remont zdefiniowany jest w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ jako "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Pojęcia odbudowy, rozbudowy, oraz przebudowy obiektu budowlanego nie są zdefiniowane w art. 3 tej ustawy, ale wchodzą w skład pojęcia "budowa". Pkt 6 art. 3 definiuje budowę jako "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego". Brak definicji ustawowej trzech wspomnianych pojęć oznacza, że należy rozważyć znaczenie tych pojęć na gruncie języka powszechnego lub specjalistycznego /z zakresu budownictwa/. Pojęcia te mogą mieć na gruncie języka powszechnego różną konotację. Pojęcie odbudowy oznacza niewątpliwie najwęższy zakres "nowości" w sensie konstrukcyjnym /budowlanym/, bowiem jest to w istocie doprowadzenie do stanu poprzedniego w sensie konstrukcji, wyglądu zewnętrznego i funkcjonalnego przeznaczenia budynku, tyle że w "poprawionej wersji". Pojęcia przebudowy i rozbudowy oznaczają natomiast szerszy zakres interwencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych ale także pewnej zmianie granic budowli. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrywania przez sąd administracyjny miało miejsce przesunięcie granic budowli, jak wykazał proces ustalania stanu faktycznego - o 80 cm w kierunku działki skarżącego. Przesunięcie granic budowli łączyło się z pewnym powiększeniem powierzchni przedmiotowej stodoły - 4,8 m2. Nie można zatem uzasadnić, aby miało miejsce "odtworzenie stanu pierwotnego", będącego elementem zdefiniowanego remontu. Tym bardziej zatem należało starannie wyjaśnić i uzasadnić, czy przedmiotowa inwestycja powinna zostać uznana jako remont czy też jako przebudowa, rozbudowa lub odbudowa. Przyjęcie że był to remont, jeżeli da się uzasadnić na gruncie języka specjalistycznego, ustalone powinno zostać na podstawie bardziej szczegółowego wyjaśnienia wszystkich elementów stanu faktycznego w kontekście precyzyjnych ustaleń semantycznych. W tym celu należało ustalić stan pierwotny, odtworzenie którego organy upatrywały w przedmiotowej inwestycji. Istotne jest zwłaszcza określenie sposobu, w jaki stodoła przed rozbiórką jej części była podzielona pomiędzy oboma właścicielami, skoro nie było w niej ściany działowej, a według wyrysu owa "granica" między częściami stodoły była na działce Bogusława P. Mogłoby to rzutować na kwalifikację zrealizowanej inwestycji jako odbudowę, przebudowę, rozbudowę lub ewentualnie remont. Organ nie wyjaśnił także, jak przebiegała rozbiórka części stodoły należącej do skarżącego, czy miała podstawy prawne /art. 31 ust. 2 ustawy/. Zastosowana w decyzji administracyjnej kwalifikacja inwestycji jako remontu rzutowała na ustalenie konsekwencji prawnych. Organ przyjął w niej, iż należy zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazać inwestorom doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Na gruncie obowiązujących przepisów jednakże, także ten element argumentacji organu administracji nie jest trafny. Art. 51 ustawy odnosi się do sytuacji bądź prowadzenia robót bez pozwolenia /ust. 1/ bądź zakończenia robót budowlanych /ust. 4/. Ust. 1 związany jest z decyzją o wstrzymaniu robót budowlanych. Przy braku takiej decyzji oraz w sytuacji wykonania robót należało zastosować ust. 4 tego przepisu, zwłaszcza, że w przedmiotowej sprawie nie była wydana decyzja o wstrzymaniu robót. Nie ma to jednak znaczenia dla ustalenia konsekwencji, bowiem przepisy art. 51 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio do przypadków określonych w ust. 4. Bardziej zasadnicze znaczenie ma związek art. 51 z art. 48 cytowanej ustawy, zobowiązującym organ do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ust. 1 oraz ust. 3 art. 51 dotyczą robót budowlanych nie będących budową. Do pełnego wyjaśnienia stanu prawnego niezbędne jest ustalenie obowiązku inwestora na gruncie art. 28-30 ustawy, dotyczących pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 pozwolenia nie wymaga m.in. budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Dotyczy to także odbudowy, rozbudowy i przebudowy takich obiektów /art. 3 pkt 8 ustawy/. Na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych. Budowa o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz roboty budowlane o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 podlegają jednak na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 obowiązkowi zgłoszenia. Brak zgłoszenia na gruncie art. 48 powoduje te same skutki co brak pozwolenia, jeżeli roboty budowlane mieszczą się w pojęciu budowy. Jednym z przypadków robót nie mieszczących się w pojęciu budowy jest przeprowadzenie remontu polegającego na odtworzeniu stanu pierwotnego, które jako działanie nie będące budową nie podlega sankcji z art. 48. Brak wymaganego przepisami zgłoszenia takiej inwestycji powoduje zastosowanie art. 50 oraz 51 ustawy. Do zastosowania tych przepisów niezbędne jest jednak dokładne ustalenie i przekonujące uzasadnienie, że przedmiotowe roboty były remontem na gruncie definicji legalnej sprecyzowanej w art. 3 pkt 8 ustawy. Przeprowadzenie powyższych zabiegów w zakresie interpretacji semantycznej umożliwia, w zależności od osiągniętych rezultatów, rozważanie zagadnienia zastosowania par. 270 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/, a w szczególności wymogów wynikających z par. 12 ust. 6 tego rozporządzenia. Organ nie rozważył wszystkich istotnych elementów interpretacji wskazanych pojęć. Dokonał kwalifikacji stanu faktycznego, opierając się na jednej tylko możliwości i nie wyjaśnił ani nawet nie zasygnalizował wątpliwości jakie na gruncie językowym muszą się pojawić. Zbudował na tym przekonaniu całą swoją dalszą argumentację, związaną z kwalifikacją stanu faktycznego oraz wyznaczeniem konsekwencji tej kwalifikacji. Może też zwracać uwagę lapidarność odpowiedzi na skargę. Trudno się zgodzić z tym fragmentem udzielonej odpowiedzi, w którym organ stwierdza, że skarga nie wnosi nowych argumentów. Jeżeli argumenty nie są rzeczywiście zupełnie nowe, to w stosunku do odwołania od decyzji, uległy one rozbudowaniu w warstwie argumentacji wspierającej, bowiem skarga jest w istocie "odpowiedzią na decyzję odwoławczą." Organ odwoławczy nie wskazał w decyzji istotnych braków w decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia i wyjaśnienia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego. Nie wyjaśnił także przyczyn, dla których zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako remont polegający na odtworzeniu stanu pierwotnego. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, mieszcząc się w zakresie kontroli wyznaczonej przez art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 tej ustawy, orzeka jak w sentencji.