II SA/Ka 322/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wilhelma K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazu wykonania określonych robót budowlanych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uchylenia decyzji organu I instancji, co do nakazu zamurowania okien w budynku mieszkalnym; (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.-Ś. decyzją z dnia 26 października 1999 r. (...), podjętą na podstawie art. 66 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, zobowiązał Marię S. jako właścicielkę nieruchomości przy ul. T. 217 w R., do wykonania następujących robot: - zamurowania otworów okiennych parteru i piętra od strony granicy z działką Wilhelma K., - wykonania murka oddzielenia przeciwpożarowego w budynku gospodarczym od strony parceli Aliny Cz. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na wyniki oględzin ustalił, że budynki mieszkalny i gospodarczy wybudowane zostały w oparciu o dokumentację zatwierdzoną w 1946 r., przewidującą lokalizację budynku mieszkalnego w odległości 4,0 m od parceli sąsiedniej z oknami. Faktycznie został on jednak wybudowany w odległości 3,96 - 3,48 m od granicy. Tym samym organ I instancji stwierdził odstępstwo od warunków pozwolenia i przepisów policyjno-budowlanych, obowiązujących w czasie budowy, a mianowicie art. 277 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Nadto, w przybudówce gospodarczej zaprojektowany został murek oddzielenia przeciwpożarowego wystający ponad połać dachową. Stąd też organ I instancji stwierdził konieczność wydania powyższego nakazu. W odwołaniu od decyzji Maria S. podniosła, że przesunięcie granicy w stronę jej budynku nastąpiło w wyniku powiększenia wjazdu na posesji Wilhelma K., zaś okna są małe /o wymiarach 70 x 115 cm/, przy czym w budynku sąsiednim Wilhelma K. znajdują się takie same okna i to w znacznie mniejszej odległości od granicy, a częściowo w samej granicy. Co do przybudówki gospodarczej, odwołująca się wyjaśniła, że w czasie jej budowy na sąsiedniej działce znajdował się niski budynek, który nadbudowano dopiero w 1985 r. Po rozpatrzeniu odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu zamurowania okien od strony posesji Wilhelma K., zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy powołał przepisy art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ II instancji uznał bowiem, że nie zachodzi istotne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach oraz zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, gdyż odległość ściany w miejscu usytuowania okien od granicy z działką sąsiednia wynosi ok. 3,7 m, otwory okienne mają niewielkie wymiary /70 x 120 cm/, a obciążenie ogniowe pomieszczeń jest nieduże. Natomiast w ocenie organu, zakończenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynku gospodarczego poniżej poziomu pokrycia dachowego rozprzestrzeniającego ogień, stanowi istotne odstępstwo od warunków określonych w przepisach bezpieczeństwa pożarowego. W skardze do Sądu Administracyjnego Wilhelm K. zarzucił, że przepis określający minimalną odległość od granicy jest rygorystyczny, a bez znaczenia jest wielkość okna, czy funkcja pomieszczenia. Z uwagi na niebezpieczeństwo wybuchu gazu lub pożaru, skarżący domagał się, zatem przywrócenia nakazu zamurowania okien, chociażby pustakami szklanymi. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, gdyż budynek wybudowany ponad 50 lat temu spełnia wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, ponieważ jego ściany i pokrycie dachowe są wykonane z materiałów niepalnych. Zainteresowana Maria S. wniosła o oddalenie skargi i podała, że około 1998 r. wymieniła okna nie zgłaszając robót organowi administracji. Zainteresowana Alina Cz. przychyliła się do skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, albowiem decyzja organu odwoławczego w zaskarżonym zakresie, tj. co do uchylenia decyzji organu I instancji w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych w budynku zainteresowanej Marii S. od strony posesji skarżącego, zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej częściowo decyzji, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w całości albo w części, w tym samym zakresie obowiązany jest orzec, co do istoty bądź umorzyć postępowanie I instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy z rażącym naruszeniem kompetencji merytoryczno-reformacyjnych ograniczył się jedynie do uchylenia decyzji organu I instancji. Oznacza to niedopuszczalne wydanie decyzji częściowej. Takie też stanowisko prezentowane jest zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze /vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 591/. Zatem zaskarżona decyzja jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną, wymienioną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, podlegała już z tej przyczyny wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, niezależnie od zarzutów skargi. Nadto, wskazać przyjdzie, iż organ odwoławczy uchybił powinnościom należytego wyjaśnienia sprawy, wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego, wynikającym z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 par. 3 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. Ś. na wniosek skarżącego wszczął postępowanie w sprawie legalności zabudowań na posesji Marii S. i w jego wyniku wydał nakaz wykonania określonych robót budowlanych, oparty na przepisach art. 66 pkt 3, jak i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Tymczasem powołane przepisy dotyczą odmiennych stanów faktycznych, wzajemnie się wykluczających. Podstawą nakazu usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, iż obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Przepis ten, zamieszczony w rozdziale 6 - utrzymanie obiektów budowlanych, dotyczy zasad prawidłowego użytkowania tych obiektów. Natomiast nakaz wykonania określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - przy odpowiednim zastosowaniu do robót budowlanych już wykonanych na podstawie art. 51 ust. 4 tej ustawy - jest skutkiem stwierdzenia przypadków robót budowlanych, określonych w art. 50 ust. 1 ustawy. Zatem nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności - przy wyznaczeniu terminu ich wykonania - w tym trybie dotyczy wykonania robót budowlanych: - bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, lub - w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Tymczasem organ odwoławczy nie wskazał podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, nie nawiązując w ogóle do treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, czego wymaga przepis art. 50 ust. 4 ustawy. Jedynie z uzasadnienia decyzji zdaje się wynikać, że nie dopatrzono się przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 ustawy. Zdaniem Sądu Administracyjnego, wniosek taki jest przedwczesny. Jest poza sporem, że zgodnie z planem budowy z 1946 r. oraz obowiązującymi wówczas przepisami budowlanymi, budynek mieszkalny zaprojektowano z otworami okiennymi w odległości 4,0 m od granicy działki sąsiedniej. Według przedstawionego szkicu polowego z 1950 r. budynek zlokalizowano jednak w odległości od 3,48 do 3,96 cm od granicy, przy czym otwory okienne znajdują się nie tylko w łazienkach na parterze i I piętrze, lecz również w piwnicy, co potwierdza protokół oględzin z dnia 15 października 1999 r. (...). Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił, iż odległość ściany w miejscu usytuowania okien od granicy z sąsiednią działką wynosi ok. 3,7 m. Zaskarżona decyzja wbrew wymogom z art. 107 par. 3 Kpa, nie zawiera wskazania dowodów, na których oparł się w tym zakresie organ II instancji. Pominięto też w toku postępowania administracyjnego sprawę istnienia otworów okiennych w piwnicy, a przede wszystkim fakt wymiany okien bez zgłoszenia robót budowlanych, wbrew wymogom z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, co do kategorycznego wymogu sytuowania budynków z otworami okiennymi w odległości nie mniejszej niż 4 m, stwierdzić przyjdzie, że nie każde odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach, kwalifikować należy jako istotne w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nieznaczne, zatem przesunięcie budynku, które mieści się w granicy błędu przy pomiarach, nie jest odstępstwem istotnym /vide: wyroki NSA z dnia 2 marca 2000 r. II SA/Ka 788/98 i z dnia 4 października 2000 r. II SA/Ka 2400/98 - nie publ./. Skoro ustawa nie definiuje tego pojęcia, zasadniczą kwestią jest wnikliwe rozważenie okoliczności sprawy. Przede wszystkim wymaga to precyzyjnego ustalenia faktycznej odległości obiektu od granicy, ilości i powierzchni otworów w ścianie od granicy, określenia materiałów, z których obiekt zrealizowano, a także odległości od obiektów na działce sąsiedniej, o ile została zagospodarowana zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. W tym zakresie sprawa nie została jednak dostatecznie wyjaśniona, co winno być przedmiotem postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu powyższych wskazań Sądu. Dopiero na tej podstawie organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu odwołania Marii S. winien rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji, których rodzaje określa art. 138 par. 1 Kpa. Wobec uwzględnienia skargi należało zasądzić od organu, którego działanie zaskarżono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi /art. 55 ust. 1 ustawy o NSA/.