II SA/Ka 279/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zbigniewa S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 2 grudnia 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Zbigniewowi S. rozbiórkę samowolnie wykonanej przebudowy i rozbudowy na posesji w miejscowości T. nr 81 gmina O. oraz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 1999 r. (...) nakazano prowadzenie postępowania w tej sprawie na podstawie powołanego na wstępie przepisu. Odwołanie od tej decyzji wniosła Teodezja Ł., właścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką na której stwierdzono samowolę budowlaną zarzucając, że w rozstrzygnięciu tym nie ustalono terminu rozbiórki budynków wybudowanych samowolnie, nadto, że organ I instancji nakazał doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego, co skutkowałoby wybudowaniem wzdłuż granicy jej działki wiaty drewnianej. Odwołanie od decyzji I instancji wniósł także Zbigniew S. zarzucając, że jest ona krzywdząca i niesłuszna, gdyż obiekt zgłosił do użytkowania, a przyjęcie zgłoszenia potwierdził Kierownik Urzędu Rejonowego w Cz. w dniu 10 stycznia 1997 r. Decyzją z dnia 12 stycznia 2000 r. (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że Zbigniew S. w 1996 r. dokonał przebudowy i rozbudowy istniejącej wiaty magazynowej oraz wybudował budynek gospodarczy stanowiący dobudowę do tej wiaty, przy czym roboty te zostały wykonane bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. W sprawie tej postępowania prowadzone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Cz. oraz Wojewodę Cz. zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej poddane zostało kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 października 1998 r. /II SA/Ka 99/97/ uchylił decyzję w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Powołując się na art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ organ wskazał, że ocena prawna wyrażona w ww. orzeczeniu Sądu wiąże organ, którego działanie zaskarżono. W tej sytuacji organ wywiódł, iż w świetle uregulowań art. 48 Prawa budowlanego obowiązany był orzec nakaz rozbiórki dokonanej przebudowy i dobudowy obiektu budowlanego, wskazując, że decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy robót budowlanych wykonanych samowolnie w 1996 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, iż w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie można ustalić terminu jej wykonania. Wobec rozstrzygnięcia zawartego w wyroku NSA oraz faktu, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Cz. z dnia 3.10.1996 r. zezwalająca na wznowienie robót została unieważniona, zgłoszenie obiektu do użytkowania, na które powołuje się Zbigniew S. oraz potwierdzenie tego zgłoszenia przez właściwy organ nie miało i nie ma mocy prawnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zbigniew S. zarzucił naruszenie w zaskarżonej decyzji prawa materialnego - art. 48, art. 49 ust. 2, art. 50 i art. 51 oraz art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił, iż zgodnie z decyzjami właściwych organów rozpoczęta przez niego w 1996 r. budowa została wstrzymana celem dostarczenia projektu budowlanego, który wraz z dokumentami doręczył i uzyskał w dniu 3 września 1996 r. pozwolenie na wznowienie prac. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20.12.1996 r. i wszystkie prace ukończył w 1996 r. Zgodnie z przepisami uzyskał potwierdzenie zgłoszenia do użytkowania, wobec czego w jego ocenie wszystkie prace wykonał na podstawie ostatecznego rozstrzygnięcia właściwego organu administracji. Zbigniew S. zarzucił, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały motywy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.10.1998 r. i wadliwie zastosowały art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy uprzednio prowadziły postępowanie w oparciu o art. 50 i art. 51 tej ustawy. Z tych względów oraz z uwagi na art. 49 Prawa budowlanego brak było podstaw do nakazania rozbiórki obiektów, które wykonał kosztem znacznego wysiłku. Zarzucił też, że z uwagi na kształt i rozmiar działki nie ma innej możliwości usytuowania wiaty, w której przechowuje drogie maszyny rolnicze. Rozbiórka obiektu i z tych przyczyn narazi go na duże straty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w oparciu o art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd przeprowadził kontrolę legalności, która wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z art. 51 ustawy o NSA Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd administracyjny powinien wybrać właściwy, przewidziany, w art. 22-26 ustawy o NSA sposób rozstrzygnięcia skargi niezależnie od jej treści, a wiec zakresu, w jakim akt został zaskarżony oraz sformułowanych w skardze zarzutów. Zgodnie z przywołanym art. 21 ustawy o NSA Sąd dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie leży natomiast w kompetencji Sądu wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w formie decyzji. Uwzględnienie skargi nie oznacza, zatem aprobaty Sądu dla zarzutów i poglądów sformułowanych w jej uzasadnieniu. W szczególności należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż z mocy art. 30 ustawy o NSA ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Otóż postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się od lipca 1996 r. i w jego toku zostało wydanych szereg rozstrzygnięć, które następnie zostały uchylone. Naczelny Sąd Administracyjny /II SA/Ka 99/97/ wyrokiem z dnia 23 października 1998 r. uchylił decyzję Wojewody Cz. z dnia 20 grudnia 1996 r. (...), którą ten organ utrzymał w mocy decyzją organu I instancji z dnia 3.10.1996 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. udzielającą skarżącemu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Aczkolwiek Sąd w motywach wyroku zwrócił uwagę na naruszenie norm art. 6-7, art. 107 par. 1 i 3 i art. 140 Kpa to jednocześnie wskazał, co należało rozumieć pod pojęciem budowy, w świetle uregulowań art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Sąd w tym wyroku nie przesądził natomiast, iż postępowanie w sprawie winno się toczyć w oparciu o art. 50, art. 51 i art. 55 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skarżącego w toczącym się przed organami obu instancji postępowaniem po wydaniu wyroku Sądu Administracyjnego, doszło ostatecznie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwalającej na wznowienie skarżącemu robót budowlanych, a postępowanie w dalszym toku przed właściwymi organami toczyło się w kierunku ustalenia, w jakim zakresie skarżący dopuścił się samowoli budowlanej. W tym miejscu - wobec zarzutów skargi - należy zauważyć, iż organy orzekające w sprawie prowadziły prawidłowo postępowanie w kierunku zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/. Przepis ten zobowiązuje organ do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wzniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast przepis art. 50, a w konsekwencji art. 51 i 55 Prawa budowlanego mogą mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy chodzi o przypadki inne niż określone w art. 48 /por. uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. OPS 3/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 3/. Trafnie też zauważył organ odwoławczy, że w świetle uregulowań Prawa budowlanego z 1994 r. przez budowę należy rozumieć również przebudowę i rozbudowę obiektu budowlanego. Prowadzenie tego rodzaju robót jak i wybudowanie budynku, w świetle art. 28 Prawa budowlanego, możliwe jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem brak takiej decyzji, w sytuacji, gdy powyższe roboty były wykonane po dniu 1 stycznia 1995 r. skutkuje zastosowanie przez właściwy organ sankcji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Skoro skarżący wykonał w 1996 r. roboty budowlane, których wykonanie wymagało pozwolenia na budowę to zachodziły podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 48 cyt. ustawy. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wydaje się być trafny zarzut skarżącego, że roboty budowlane, które wykonał w 1996 r. zostały zrealizowane na podstawie decyzji ostatecznej z dnia 20 grudnia 1996 r. Z akt sprawy wynika, iż rzeczywiście organ I instancji postanowieniem z dnia 4 lipca 1996 r. wydanym na podstawie art. 50 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przez skarżącego. Faktem jest, że decyzję organu I instancji z dnia 13.08.1996 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazano skarżącemu dostarczenie projektu budowlanego obiektu. Nie oznacza to jednak, że w oparciu o te rozstrzygnięcia skarżący był uprawniony do kontynuacji i zalegalizowania dotychczasowych robót budowlanych wykonanych w 1996 roku. Z akt sprawy wynika też, że w dniu 3 września lub 3 października (...) 1996 r. wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja zezwalająca skarżącemu na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. Wyjaśnienie przez organ daty wydania tejże decyzji /złożona do akt decyzja zawiera w tym miejscu skreślenia i nadpisania/ ma znaczenie wobec zarzutów skarżącego, a to wobec faktu złożenia od niej odwołania przez Teodozję Ł. Z adnotacji dokonanej na ww. decyzji wynika, że skarżący otrzymał ją 3.10.1996 r., zaś Teodozji Ł. została ona doręczona 4.10.1996 r. i w dniu 14.10.1996 r. złożyła ona odwołanie od tego rozstrzygnięcia, o którym skarżący został przez organ powiadomiony pismem z dnia 18.10.1996 r. (...). Decyzja organu odwoławczego utrzymująca decyzję organu I instancji została wydana w dniu 20 grudnia 1996 r. a jej wydanie poprzedziły ponowne oględziny miejsca stwierdzonej samowoli budowlanej w dniu 17.12.1996 r., wówczas to stwierdzono, że roboty polegające na przebudowie, modernizacji i dobudowie pomieszczeń zostały już wykonane. Znalazło to wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia 20.12.1996 r. /"obecnie roboty zostały zakończone"/. W świetle tak zgromadzonych w sprawie dowodów trudno, więc uznać, że skarżący wykonał roboty budowlane, które są przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji, po dniu 20.12.1996 r. tj. gdy decyzja ta stała się ostateczna. W świetle powyższych wywodów za trafny należałoby też uznać pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż potwierdzenie zgłoszenia użytkowania obiektu dokonane w dniu 10 stycznia 1997 r. jest bezskuteczne skoro decyzja zezwalająca na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykonanie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest samowolą budowlaną z art. 48 Prawa budowlanego /np. wyrok NSA - 12 stycznia 1999 r. II SA/Ka 441/97/, a przecież skarżący taką nawet decyzją nie dysponował. Nie mniej mając na uwadze przepis art. 51 ustawy o NSA jak to już wyżej Sąd zauważył - zaskarżona decyzja ostać się nie mogła. Z akt sprawy wynika, że organy prowadzące postępowanie podejmowały działania zmierzające do ustalenia rozmiaru i zakresu samowoli budowlanej popełnionej przez skarżącego w 1996 roku. W szczególności wynika z nich, że skarżący prowadził roboty budowlane przy przebudowie, rozbudowie wiaty murowanej i budynku gospodarczego. Jednocześnie w decyzji organu I instancji zostało zawarte w rozstrzygnięciu sformułowanie o treści: "nakazuje rozbiórkę samowolnie wykonanej przebudowy i rozbudowy na posesji w (...)". Rozstrzygnięcie to, zatem nie zawiera wyraźnego określenia, jakich obiektów lub ich części dotyczy obowiązek rozbiórki nałożony przepisem art. 48 Prawa budowlanego, a przecież sankcja określona przez ustawodawcę w tym przepisie jest surowa. Konsekwencje dla osoby, na którą obowiązek ten został nałożony są w sensie ekonomicznym znaczące. Zatem obowiązek, jaki organ nakłada na stronę winien być wyraźnie sprecyzowany, aby nie rodził wątpliwości przy wykonaniu decyzji. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż działka, na której usytuowane są obiekty, objęte przebudową i rozbudową, zabudowana jest także innymi budowlami, zaś Teodozja Ł. wielokrotnie w czasie toczącego się postępowania administracyjnego wskazywała, że skarżący prowadził budowę innych obiektów bez pozwolenia na budowę /np. odwołanie z dnia 14.10.1996 r. (...)/. Z okoliczności sprawy wynikałoby, że przebudowa i rozbudowa wiaty magazynowej została wykonana w miejscu dotychczas istniejącego obiektu. Nie wynika z rozstrzygnięcia objętego kognicją Sądu, czy nakaz rozbiórki obejmuje wyłącznie obiekty będące wynikiem samowoli. Skarżący okoliczności te w skardze podnosi. Wypada zauważyć, że kwestia ta była przedmiotem uwagi organu odwoławczego, który w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia zauważył, że: "rozbiórka obejmuje roboty wykonane samowolnie w 1996 r." Jednakże pomimo korekty rozstrzygnięcia organu I instancji zaskarżona decyzja, a przede wszystkim decyzja organu I instancji nie formułują zakresu obiektów objętych rozbiórką. Z treści art. 107 par. 1 Kpa wynika, że decyzja m.in. powinna zawierać rozstrzygnięcia, co oznacza, że sformułowanie jej w tej części winno być jasne, precyzyjne i nie budzić wątpliwości. Aczkolwiek art. 113 par. 2 Kpa przewiduje możliwość wyjaśnienia w drodze postanowienia wątpliwości, co do treści decyzji, to wypada zauważyć w ramach tego rozstrzygnięcia nie mogą być nałożone na stronę - adresata decyzji nowe obowiązki. W ocenie Sądu wydane w tej sprawie decyzje z powyższych przyczyn mogą rodzić trudności przy ich wykonaniu. W tym miejscu wypada też przywołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego a wyrażony w wyroku z dnia 8 czerwca 1999 r. /II SA/Ka 715/99/, że nakazem rozbiórki nie można objąć części obiektu budowlanego, które nie są wynikiem samowoli budowlanej inwestora. Ponieważ powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś kwestia ustalenia precyzyjnie zakresu samowoli budowlanej wymaga wnikliwego wyjaśnienia, Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 55 ust. 1 tej ustawy.