II SA/Gd 2020/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Katarzyny i Piotra T. oraz Henryka i Piotra G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 15 września 1999 r. (...) w przedmiocie nakazu uporządkowania terenu katastrofy budowlanej i wykonania budowy - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. G. z dnia 10 sierpnia 1999 r. (...); (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. G. decyzją z dnia 10 sierpnia 1999 r. (...), powołując się na przepisy art. 69, art. 78c, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zobowiązał Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "N." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, do wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy budowlanej i zabezpieczenia obiektu do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego przez zabezpieczenie ścianką tymczasową skarpy na całej długości wyrwy po wywróconej części muru oporowego oraz cokołu dochodzącego prostopadle ogrodzenia przed osunięciem /wywróceniem/ w powstałą wyrwę i usunięcie zwałowiska ziemi i gruzu z terenu działki nr 113 przy ul. M. 8 w S. G. oraz wykonania ekspertyzy określającej przyczyny katastrofy oraz sposób doprowadzenia muru oporowego do stanu właściwego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że celem wykonania wymienionych prac jest usunięcie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, ponieważ 16 maja 1999 r. runęła część muru oporowego na działce 117 i nastąpiło obsypanie się ziemi, co zagraża nieruchomości położonej wyżej, na działce 116. Adresatem decyzji jest PHU "N." ponieważ nie zostali uwidocznieni w księdze wieczystej KW 274 następcy prawni nieżyjącej już właścicielki działki nr 117 Stefanii G. Koszt wykonanych robót budowlanych zostanie pokryty przez Starostwo Powiatowe w S. G. zaś nieruchomość dla której prowadzona jest księga wieczysta KW 274 zostanie obciążona hipoteką. Po rozpatrzeniu odwołania Katarzyny i Piotra T. oraz Henryka i Piotra G., kwestionujących zasadność obciążenia hipoteką nieruchomości, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. powołując się na przepisy art. 138 par. 1 Kpa oraz art. 69, art. 78, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji podjął kroki przewidziane w przypadku wystąpienia katastrofy budowlanej. Konieczność szybkiego działania w takim przypadku obligowała organ I instancji do podjęcia niezbędnych czynności w oparciu o art. 69 i art. 78 Prawa budowlanego. Odwołujący się nie kwestionowali zresztą konieczności wykonania prac w związku z wystąpieniem katastrofy budowlanej. Natomiast zawarcie tylko w uzasadnieniu decyzji zapisu o obciążeniu hipoteką księgi wieczystej nr 274 czyni go nieskutecznym. Wyjaśniono, iż ustawa - Prawo budowlane z 1994 r. nie rozstrzyga kwestii dotyczących obciążeń hipoteką. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli na powyższą decyzję Katarzyna i Piotr T. oraz Henryk i Piotr G., wskazując, ze skarga ich dotyczy obciążenia księgi wieczystej nr 274 hipoteką w wysokości odpowiadającej kosztom robót związanych z zabezpieczeniem skarpy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z ekspertyzą techniczna muru oporowego, przyczyną osiadania skarpy była rozbiórka budynków mieszkalnych położonych przy ul. M. 8 i 8a, dokonana na zlecenie Zarządu Budynkami Mieszkalnymi w S. G. Skarżący nie zostali powiadomieni o zamiarze wykonania robot rozbiórkowych. Ściana szczytowa jednego z budynków położonych przy ul. M. 8 i 8a stanowiła element oporowy skarpy. Wzdłuż skarpy przebiega ul. S., co powoduje dodatkowy nacisk na grunt. Organy administracji nie przedłożyły żadnych dokumentów oraz nie uzasadniły swoich roszczeń w zakresie obciążenia hipoteką księgi wieczystej. Skarżący nie kwestionują konieczności wykonania robot związanych z umocnieniem skarpy, natomiast twierdzą, że władze budowlane roboty rozbiórkowe wykonały niezgodnie z Prawem Budowlanym, co w konsekwencji spowodowało dewastację terenu i obsuwanie się skarpy. Współwłaściciele posesji i działki nr 116 i 171 nie mogą ponosić kosztów związanych z opracowaniem ekspertyzy, dokumentacji i niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających tę skarpę. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z art. 51 tejże ustawy wynika, że Sąd nie jest związany granicami skargi, lecz nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, powołaną przez organ odwoławczy były przepisy art. 69 i art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało zatem analizy obu powyższych przepisów. Art. 69 Prawa budowlanego nakazuje właściwemu organowi by zapewnił, w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Przepis ustępu drugiego powyższego artykułu upoważnia również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej do zastosowania środków zabezpieczających, na koszt właściciela lub zarządcy, przy czym mają one obowiązek niezwłocznego zawiadomienia właściwego organu o podjętych działaniach. Podstawowym pytaniem, które rodzi się w związku z treścią powyższego przepisu jest to, czy może on stanowić podstawę nakazania zastosowania środków zabezpieczających w drodze decyzji administracyjnej przez organ nadzoru budowlanego /właściwy z mocy art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego/. Przepis art. 69 Prawa budowlanego, odmiennie niż inne unormowania tej ustawy stanowiące podstawę dla wydania decyzji /art. 12 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 28, art. 30 ust. 1a i 3, art. 35, art. 36a, art. 42 ust. 3, art. 47 ust. 2, art. 48, art. 51, art. 54, art. 66, art. 67, art. 68, art. 71 ust. 3, art. 78/, nie mówi o wydaniu przez właściwy organ decyzji administracyjnej, co do obowiązku zastosowania środków zabezpieczających. Komentatorzy Prawa budowlanego, /L. Bar, E. Radziszewski, Kodeks budowlany. Komentarz. Warszawa 1999, str. 156-157/, dostrzegając wątpliwość wynikającą z braku takiego unormowania wyrażają pogląd, iż obowiązek wydania przez organ administracji decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 69 Prawa budowlanego wynika z "domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej". Trudno jednak zgodzić się z takim poglądem, mając na uwadze to, że przepis art. 69 Prawa budowlanego skierowany jest wprost do właściwych organów administracji i na nie właśnie nakłada obowiązek "zapewnienia zastosowania stosownych środków" w razie zaistnienia sytuacji zagrożenia opisanej w tym przepisie. Adresatem omawianej normy prawnej nie jest, zatem w istocie ani właściciel ani zarządca nieruchomości, co do których konieczne byłoby zindywidualizowanie obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Trudności w identyfikacji podmiotu, do którego powinna zostać skierowana decyzja oparta na przepisie art. 69 Prawa budowlanego znalazły zresztą odbicie w niniejszej sprawie, gdyż ostatecznie jej adresatem uczyniono spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością PHU "N.", po stronie, której nie sposób dopatrzeć się wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa obowiązku wykonania czynności opisanych w decyzji. Domniemywać można jedynie, że jest to przedsiębiorstwo wykonujące określone roboty budowlane na podstawie cywilnoprawnej umowy z organem nadzoru budowlanego, lecz oczywiście tego rodzaju umowa nie może być podstawą nałożenia obowiązku w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 69 Prawa budowlanego należy zatem, zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, interpretować jako normę nakładającą na organ nadzoru budowlanego obowiązek niezwłocznego zareagowania na stwierdzony stan zagrożenia ze strony obiektów budowlanych i zapewnienia wykonania niezbędnych czynności mających na celu zabezpieczenie osób i mienia przed tym zagrożeniem. Z samej istoty tego unormowania wynika, że chodzi w nim o spowodowanie przedsięwzięcia czynności faktycznych prowadzących do zapewnienia bezpieczeństwa ludziom i mieniu. Zwrócić należy w tym kontekście uwagę także na treść ust. 2 omawianego artykułu, który upoważnia również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej do zastosowania środków zabezpieczających w sytuacjach objętych dyspozycją ustępu 1. Również i to unormowanie świadczy o tym, że celem art. 69 Prawa budowlanego jest umożliwienie niezwłocznego zorganizowania środków zabezpieczających w razie stwierdzenia zagrożenia dla osób i mienia, niekiedy w sytuacji, gdy wzgląd na ochronę najwyższych dóbr jakimi są życie i zdrowie człowieka wymaga podjęcia czynności jeszcze zanim możliwym będzie ustalenie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Innymi słowy chodzi tu o natychmiastowe usunięcie stanu faktycznego zagrożenia, a nie o podejmowanie czynności o charakterze formalnoprawnym. Należy równocześnie podkreślić, że powyższa interpretacja art. 69 Prawa budowlanego nie wyklucza możliwości badania zgodności z prawem czynności podejmowanych w oparciu o ten przepis w postępowaniu administracyjnego i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przepis ten stanowi, bowiem o obowiązku poniesienia przez właściciela lub zarządcę obiektu kosztów zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających przez organ nadzoru budowlanego, Policję lub Straż Pożarną. Kosztów tych nie można uznać za cywilnoprawną wierzytelność Skarbu Państwa, gdyż Prawo budowlane stanowi wyłączną domenę stosunków administracyjnoprawnych. W szczególności taki charakter mają stosunki między organem nadzoru budowlanego i właścicielami lub zarządcami obiektów budowlanych. Stosunki te w zakresie nadzoru nad należytym stanem obiektów budowlanych cechują się charakterystycznym dla stosunków administracyjnoprawnych usytuowaniem stron w relacji nadrzędności i podporządkowania. Gdyby intencją ustawodawcy było wyłączenie spośród tego rodzaju unormowań kwestii kosztów obciążających właściciela lub zarządcę na mocy art. 69 Prawa budowlanego to niewątpliwie dałby temu wyraz w treści przepisu mającego charakter wyjątkowy. Brak takiego unormowania przesądza o tym, że właściwe do rozstrzygania o obciążeniu kosztami zastosowania środków zabezpieczających na podstawie art. 69 Prawa budowlanego są organy administracji. Uczynić to przy tym powinny w drodze decyzji administracyjnej, a nie postanowienia, gdyż postanowienia wydawane przez organy administracji nie rozstrzygają o istocie sprawy /por. art. 123 par. 2 Kpa/. Natomiast kwestia obciążenia właściciela lub zarządcy kosztami zastosowania zabezpieczających nie ogranicza się do sposobu ustalenia ich wysokości, lecz rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przesądza w istocie o celowości zastosowanych środków. Nie jest to, zatem rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej, powstałej w toku postępowania w rozumieniu art. 123 par. 2 Kpa, które winno zostać dokonane w drodze postanowienia. Powyższe rozważania dotyczące kwestii rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów zastosowania środków zabezpieczających znajdują oparcie w wywodach uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 1995 r. III AZP 11/94 - OSNAP 1995 nr 11 poz. 126, interpretującej przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./ w zakresie dotyczącym sposobu pobrania opłaty za badania i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zatem w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach zastosowania środków zabezpieczających na podstawie art. 69 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, uznając że zastosowane środki były uzasadnione powinien wydać decyzję ograniczającą się do obciążenia poniesionymi kosztami właściciela lub zarządcy obiektu. Postępowanie w tym przedmiocie prowadzone zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, przy udziale właściciela lub zarządcy obiektu jako stron postępowania doprowadzić powinno do weryfikacji zasadności podjętych przez właściwy organ działań zarówno, co do istnienia stanu niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ze strony obiektu budowlanego jak i niezbędności zastosowanych środków zabezpieczających. W razie stwierdzenia, że zastosowano środki niezbędne dla usunięcia rzeczywiście istniejącego niebezpieczeństwa organ wyda decyzję opartą na przepisie art. 69 Prawa budowlanego rozstrzygającą o obciążeniu właściciela lub zarządcy kosztami zastosowanych środków, zaś w razie uznania, że interwencja organu nadzoru budowlanego nie znajdowała oparcia w analizowanym przepisie postępowanie powinno zostać umorzone decyzją na podstawie art. 105 Kpa z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Powyższa interpretacja przepisu art. 69 Prawa budowlanego, pomimo tego, że nie wymaga wydania decyzji administracyjnej dla samego zastosowania środków zabezpieczających w sytuacji niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, umożliwia w toku postępowania w przedmiocie obciążenia właściciela lub zarządcy obiektu kosztami, kontrolę zasadności podjętych przez organ nadzoru budowlanego czynności, realizowaną w drodze możliwości wniesienia odwołania do organu II instancji oraz skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego i daje w ten sposób gwarancję ochrony praw właściciela obiektu budowlanego. Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że art. 69 Prawa budowlanego nie stanowi materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zastosowanie środków zabezpieczających podjęcie działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Stanowić może natomiast podstawę rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie obciążenia kosztami zastosowania takich środków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wskazał jako prawną podstawę zaskarżonej decyzji także i art. 78 Prawa budowlanego, usytuowany w rozdziale 7 tej ustawy zawierającym przepisy dotyczące katastrof budowlanych. Przepis ten stanowi, że po zakończeniu prac komisji powołanej w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, właściwy organ niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego oraz może zlecić na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy. Przepis powyższy jednoznacznie udziela organowi administracji upoważnienia do dokonania rozstrzygnięcia decyzyjnego, nie mówiąc jednakże wprost kto powinien być adresatem takiej decyzji. Decyzja administracyjna stanowi konkretyzację obowiązku wynikającego z przepisów ustawy. W tej sytuacji sięgnąć należy do art. 61 Prawa budowlanego, który na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego nakłada obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Skoro tak, to obowiązek wykonania czynności, o których mowa art. 78 Prawa budowlanego może zostać nałożony na te podmioty a nie na osobę trzecią, której nie obciążają żadne, wynikające z przepisów ustawowych obowiązki dotyczące obiektu budowlanego. Taką właśnie osobą trzecią jest spółka "N.", którą uczyniono adresatem decyzji, choć z akt sprawy nie wynika, by istniał stosunek prawny wynikający z przepisów ustawowych, zobowiązujący ją do dokonywania jakichkolwiek czynności w stosunku do obiektu, który uległ katastrofie budowlanej. Jak już wspomniano wyżej, ewentualne cywilnoprawne zobowiązania spółki w stosunku do organów nadzoru budowlanego nie mogą być podstawą do nałożenia na nią w drodze decyzji administracyjnej obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż spółka PHU "N." nie jest w rozumieniu art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 78 Prawa budowlanego, postępowanie to nie dotyczy bowiem jej interesu prawnego ani obowiązku mającego swe źródło w przepisach prawa. W myśl art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zatem skoro zaskarżoną decyzję oparto na przepisie art. 69 Prawa budowlanego, który nie dawał podstaw do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu obowiązku zastosowania środków zabezpieczających oraz na art. 78 Prawa budowlanego, czyniąc zobowiązaną osobę trzecią, nie będącą stroną postępowania administracyjnego, to uznać należało, że decyzja ta rażąco narusza powyższe przepisy i musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nakazuje Sądowi stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisach art. 156 Kpa. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie przywołanego wyżej przepisu jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżących na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.