II SA/Wr 1220/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Lucyny i Daniela P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 8 marca 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla podziału nieruchomości gruntowych w K.-M., oznaczonych numerami: 2193/2 i 2194/2, w celu wydzielenia drogi dojazdowej - Uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; (...). Wójt Gminy T. decyzją z 22 marca 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, odmówił Danielowi P. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla podziału nieruchomości gruntowych w K.-M., oznaczonych numerami: 2193/2 i 2194/2, w celu wydzielenia drogi dojazdowej. W uzasadnieniu wskazał, że proponowane we wniosku wydzielenie drogi dojazdowej do planowanego zespołu mieszkaniowego 11 MW jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy (...) z 30 kwietnia 1993 r. Teren drogi dojazdowej znajduje się w pasie zieleni izolacyjnej, oznaczonej symbolem ZI. W tekście planu brak ustaleń dopuszczających inne jego przeznaczenie. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie będzie możliwe po zmianie obowiązującego planu lub sporządzeniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu podjąć może Rada Gminy, również na wniosek zainteresowanego. Lucyna i Daniel P. wnieśli od decyzji odwołanie. W odwołaniu zarzucili, że odmowa jest nieuzasadniona gdyż: 1/ teren projektowanej drogi nie znajduje się w pasie zieleni izolacyjnej, lecz pas ten przecina, co jest cechą charakterystyczną dla wszystkich inwestycji liniowych, 2/ pas zieleni izolacyjnej zaplanowany został w związku z projektowaną obwodnicą drogi z O. do O. i spełniać miał funkcję izolacji akustycznej. Budzi zastrzeżenie szerokość tego pasa /najprawdopodobniej 50 m od osi drogi/ zaplanowana zbyt rozrzutnie dla projektowanej klasy drogi. W planie miejscowym zagospodarowania Gminy, w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu, widnieje po stronie północnej istniejącej drogi kontur ZI na długości kilkuset metrów. Gdyby uznać stanowisko Gminy jako zasadne, to tereny położone na północ od tego pasa byłyby komunikacyjnie odcięte od jedynej drogi publicznej. W praktyce zasada ta nie jest /bo nie może być/ spełniona, o czym świadczą następujące precedensy: a/ za wiedzą i zgodą Gminy wydzielono drogę stanowiącą aktualnie własność gminy i oznaczoną numerem geodezyjnym 2275/15 /załącznik graficzny w skali 1:2.000/, b/ sprzedana przez Gminę działka nr 2143/10 wymagać będzie - przy jej zagospodarowaniu - poprowadzenia przez pas ZI drogi dojazdowej na wzór drogi zrealizowanej /za zgodą i wiedzą Gminy/ na sąsiednich działkach 1143/7 i 2142/10/, c/ za zgodą i wiedzą Gminy na działce 1506/2 wycięto istniejącą zieleń izolacyjną i urządzono prywatną drogę. Trzeci zarzut dotyczył braku w treści planu szczegółowej dyspozycji odnośnie możliwości przecięcia konturu ZI przez drogę, co wynika z faktu, że w planie jest zapisana dyspozycja ogólna, która w połączeniu ze stosowną powszechnie zasadą, że w każdym konturze planu /planie/ dopuszczalne jest przeznaczenie terenu na cele odbiegające od wyznaczonych w planie miejscowym, stwarza podstawę do uznania zaprojektowanej drogi dojazdowej do osiedla mieszkaniowego jako zgodnej z planem. Czwarty zarzut dotyczył art. 93 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który nakładał na Gminę T. obowiązek aktywnego udziału w procesie kształtowania struktury przestrzennej Gminy. Zaskarżona decyzja Wójta dowodzi, że Gmina uchyla się od spełnienia tego obowiązku. Piąty zarzut dotyczył poprowadzenia drogi dojazdowej przez pas zieleni izolacyjnej - Las K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z 8 czerwca 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 Kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że Daniel P. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla działek budowlanych oznaczonych numerami 2193/2 i 2194/2 we wsi K.-M., gmina T.Z uzasadnienia wniosku wynikało, że stosownie do załączonego do tego wniosku wstępnego projektu podziału, projektuje się wydzielenie z działek nr 2193/2 i 2194/2 pasa terenu o szerokości 9 m - drogi dojazdowej z terenu osiedla do drogi wojewódzkiej nr 27-705. Intencją wnioskodawcy było to, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiła załącznik do wniosku o wydanie przez Wójta gminy T. opinii dotyczącej wydzielenia z działek nr 2193/2 i 2194/2 drogi dojazdowej do osiedla. Droga powyższa została uzgodniona przez Dyrekcję Dróg Publicznych w O. pismem z 21 września 1993 r. i postanowieniem z 6 października 1998 r. Do wniosku Daniel P. dołączył dowody własności działek nr 2193/2 i nr 2194/2, wstępny projekt podziału tychże działek, przekrój typowy ulicy i postanowienie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w O. z 6 października 1998 r. Prowadząc postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Lucyny i Daniela P. o sprecyzowanie czy wniosek z 8 marca 1999 r. w istocie był jedynie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też wnioskiem o ustalenie warunków podziału w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /jak w art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. W odpowiedzi Lucyna i Daniel P. wyraźnie stwierdzili, że: "Pismo z 8 marca 1999 r. stanowi wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w trybie art. 93 ust. 6 w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych: 2193/2 i 2194/2". Ponieważ ani w tekście planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. ani też w jego legendzie nie widnieje symbol ZI /jest wyraźnie za to oznaczony na wyrysie planu/, Kolegium wystąpiło do autorki planu o wyjaśnienie, co oznacza tenże symbol, tj. jakie jest przeznaczenie terenu. W odpowiedzi autorka planu poinformowała, że "Symbol ZI - według powszechnie stosowanych w planowaniu przestrzennym oznaczeń graficznych i literowych - oznacza Zieleń Izolacyjną, tj. tereny przeznaczone do izolowania zielenią obiektów bądź terenów i funkcjach antagonistycznych. Najczęściej w sytuacjach, gdy niezbędne jest zmniejszenie uciążliwych oddziaływań /hałas, zanieczyszczenie powietrza/ przemysłu i terenów komunikacji na sąsiadujące tereny zabudowy mieszkaniowej, użyteczności publicznej, ogrody działkowe itp.". Dalej autorka planu stwierdziła, że na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. symbolem ZI oznaczono dwa tereny w tym, cyt.: "(...) pas szerokości 80-90 m, leżący między planowaną zabudową jednorodzinną w K.-M. /1/MN/ a drogą wojewódzką /obecnie powiatową/ relacji Z.-Z.-T.". Autorka planu przyznała nadto, że na skutek przeoczenia ani w legendzie planu ani też w jego tekście nie objaśniono znaczenia symbolu ZI. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie faktem nie budzącym wątpliwości jest, że Gmina T. posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy T. /plan "ogólny"/ zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z 30 kwietnia 1994 r. Jednakże ustalenia tego planu nie określają szczegółowych zasad podziału nieruchomości. Z tego względu trzeba uwzględnić stosowne uregulowania zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z treści wniosku Daniela P. z 8 marca 1999 r. jak i pisma Lucyny i Daniela P. z 21 maja 1999 r. jednoznacznie wynika, że został on złożony w oparciu o przepis art. 93 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Zgodnie z art. 93 ust. 6 powołanej ustawy jeżeli ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki podziału ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ ustawodawca nie dokonał nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powołany art. 93 ust. 6 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi samoistną podstawę do orzekania o warunkach podziału nieruchomości /w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu/. Nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania wymogów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeciwnie, do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mają zastosowanie wszelkie przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/ określił, że podstawowym celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest stwierdzenie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Wobec tego jako prawo miejscowe wiąże w sposób bezpośredni zarówno organy administracji jak i wszystkich, którzy chcą zmienić zagospodarowanie terenu. Jak zaznaczono, proponowana do wydzielonych działek o numerach 2193/2 i 2194/2 droga dojazdowa miałaby być zrealizowana na terenie oznaczonym w planie symbolem ZI. Wobec przytoczonych ustaleń cytowanego planu /ZI - zieleń izolacyjna, pas szerokości 80-90 m/ należy stwierdzić, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z tymi ustaleniami. W sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Daniel i Lucyna P. wnieśli skargę na decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz orzeczenia, że ze względu na wady prawne i merytoryczne występujące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do symbolu ZI w rejonie drogi powiatowej nr 27-705 Z.-Z.T. ustalenia tego planu nie mają mocy obowiązującej. W uzasadnieniu skargi zarzucali skierowanie przez organ odwoławczy o wyjaśnienie nie do instytucji, która opracowała plan ogólny Gminy T. a do osoby, która od kilku lat jest zatrudniona w prywatnym Biurze "G.". Dalej wskazano, że na str. 1 tekstu planu zawarty jest zapis "uchwaleniu podlega rysunek planu w skali 1:10.000 i tekst planu, zawierający ustalenia ogólne i szczegółowe". Organ odwoławczy posiadał informację, że symbol ZI nie widnieje ani w treści planu, ani też w jej legendzie. Zdaniem skarżących w tekście planu nie ma choćby jednej przesłanki uzasadniającej wkreślenie na rysunek planu symbolu ZI. Autorzy planu wkreślając na rysunek planu symbol ZI popełnili błąd, dokonując tego wkreślenia bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia. Wynika on z tego, że w części I planu problematyka stref ochronnych występuje tylko dwukrotnie: a/ na str. 17 zapisano "odległość projektowanych budynków od dróg przyjmować w zależności od kategorii i funkcji dróg" i dalej "(...) dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych i obiektów użyteczności publicznej w dostosowaniu do obecnej linii zabudowy z uwzględnieniem w rozwiązaniach projektowanych ochrony przeciwakustycznej (...)" oraz wymaga "wprowadzenia zieleni izolacyjnej w strefach ochronnych przy obiektach uciążliwych - oczyszczalniach ścieków, wysypiskach (...)", b/ na str. 28 tekstu planu zapisano: "W przypadku rozbudowy oraz realizacji nowych obiektów produkcyjnych - tylko zupełnie wyjątkowo dopuszcza się możliwość ustanowienia strefy ochronnej /art. 71 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska/". Według powołanego przepisu strefę ochronną ustala w formie decyzji terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, a nie autorzy planu. W przypadku ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami ustanowienie strefy ochronnej wymaga ustalenia stanu hałasu i wibracji. W planie brak śladu takich ustaleń. W części planu "Ustalenia dotyczące wyróżnionych w granicach stref funkcjonalnych" nie ma jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej stref ZI. W części III pt. "Ustalenia szczegółowe dla poszczególnych jednostek strukturalnych wsi i ustalenia dotyczące komunikacji" ustalił: 1/ dla wsi K.M. brak jakiejkolwiek wzmianki na temat ZI, 2/ na str. 74 wyszczególniona jest droga nr 27-705 Z.-Z.T. jako droga wojewódzka /aktualnie powiatowa/ klasa B. Na str. 75 podano szczegółowe ustalenia dla tej drogi. Z załącznika nr 1 wynika, że droga powiatowa V klasy przylegająca do spornego terenu ma mieć na odcinku przebiegających przez wsie "przekrój o charakterze miejskim, tj. o szerokości 20 m w tym jezdnia 7 m + pobocze 2,5 m + chodnik 2-3 m oddzielone zielenią izolacyjną 3-5 m". Dyspozycja szczegółowa brzmi "Zieleń sadzić poza rowem w odległości 10-15 m od krawędzi jezdni". Kwestionuje, że wykreślenie na rysunku planu miejscowego strefy ochronnej przed hałasem o szerokości "90-80 m" dla drogi relacji Z.-Z.T. nr 27-705, tj. drogi powiatowej V klasy, było sprzeczne nie tylko z obowiązującym prawem, ale i zdrowym rozsądkiem. Podnosi, że w pasie ZI leżą działki sprzedane, już zabudowane. Zarzucił, że organ odwoławczy nie ustalił, czy niekompletny rysunek planu /brak legendy/, stanowiący załącznik do uchwały rady gminy może w sposób prawomocny zastąpić ustalenia planu stanowiące treść uchwały rady gminy. Nie rozważono, czy nie został naruszony art. 18 ust. 1 pkt 5 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - powiadomienia o terminie wyłożenia planu. Rada tego obowiązku nie wypełniła. Dalej wywodził, że takie rozumienie planu prowadzi do pozbawienia osiedla dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami prawa obowiązującego w dniu jej podjęcia. Według art. 93 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji "Jeżeli ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki podziału ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Art. 93 ust. 6 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę prawną do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określającą zasady podziału nieruchomości. Dopuszczalność określenia zasad podziału nieruchomości w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest ograniczona przesłanką - braku w miejscowym planie szczegółowych zasad podziału nieruchomości. W sprawie jest niesporne, że takich zasad nie zawiera plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy 30 kwietnia 1993 r. (...). W sprawie została zatem spełniona przesłanka podjęcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określającej zasady podziału nieruchomości w K.M., oznaczonych numerami: 2193/2 i 2194/2. Art. 93 ust. 6 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa przesłanek materialnoprawnych, które wiążą organ podejmujący decyzję o warunkach zagospodarowania terenu, przy ustaleniu warunków podziału nieruchomości. Zastosowanie w tym zakresie ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/. Rozpoznając zatem sprawę organ obowiązany jest zastosować przepisy powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1/ zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2/ ochrony właściwego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza granice ochrony interesu prawnego w zagospodarowaniu terenu przez osobę mającą tytuł prawny do terenu. Granice te wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Powołana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza dwie takie podstawowe wartości, które organ obowiązany jest uwzględnić z urzędu: - zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /art. 43 w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, uwzględnienie ochrony interesu osób trzecich /art. 3 pkt 2 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Według art. 43 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji "Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1". Odmowa z powodu sprzeczności z prawem musi wynikać ze szczegółowych ustaleń zamiaru podziału nieruchomości, przeznaczenia powstałych w wyniku podziału działek z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy uwzględnić treść art. 8 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą". Nie można zatem przyjąć sprzeczności z miejscowym planem, jeżeli zamiar podziału nie pozostaje w sprzeczności z treścią uchwały i rysunkiem planu. Jeżeli między treścią uchwały a rysunkiem planu występuje sprzeczność, nie można z samego rysunku planu wyprowadzać negatywnych następstw dla osoby występującej z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ustalenia warunków podziału nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji nie rozważył zgodności z planem powołując się ogólnikowo na to, że teren drogi dojazdowej znajduje się w pasie zieleni izolacyjnej, oznaczonej w planie symbolem ZI. Organ II instancji nie usunął tych nieprawidłowości. Wykazując niespójność treści uchwały z rysunkiem planu nie wyprowadził z tego następstw prawnych. Rozważając sprawę organ obowiązany był uwzględnić cel podziału nieruchomości - zapewnienie dojazdu do drogi publicznej. Dojazd do drogi publicznej jest jedną z istotnych przesłanek odmowy podziału nieruchomości. Według art. 93 ust. 3 "Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (...)". W razie zatem braku ustanowionego expressis verbis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu wyłączającego przeznaczenie nieruchomości na dojazd do drogi publicznej nie ma podstaw do odmowy właścicielowi nieruchomości ustalenia zasad podziału nieruchomości na ten cel. W tym stanie rzeczy organy orzekające w I i II instancji naruszyły art. 3 i art. 43 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.