II SA/Kr 1904/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marianny L. na decyzję Wojewody K. z dnia 7 sierpnia 1998 r., (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...). Wojewoda K., rozpatrując odwołanie Mariana L., decyzją z dnia 7 sierpnia 1998 r. (...), na postawie art. 138 par. 1 ust. 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 9 czerwca 1998 r. (...), którą odmówiono wznowienia postępowania w sprawie rozbiórki fundamentów na działce nr 302/1 we wsi L. W uzasadnieniu decyzji poczyniono następujące ustalenia. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia 30.12.1997 r. (...) nakazał Mariannie i Kazimierzowi L. wykonać rozbiórkę wybudowanych bez pozwolenia na budowę fundamentów na działce 302 we wsi L. Decyzja stała się ostateczna, gdyż Wojewoda K. postanowieniem z dnia 6 maja 1998 r. stwierdził na podstawie art. 134 Kpa, że odwołanie Marianny i Kazimierza L. wniesione zostało z uchybieniem terminu określonego przepisem art. 129 par. 2 Kpa. W tym samym dniu 6 maja 1998 r. Marian L. złożył w Urzędzie Wojewódzkim w K. wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na to, "że nie uczestniczono w postępowaniu dotyczącym rozbiórki fundamentu, a jestem upoważniony przez matkę i brata". Organ I instancji, któremu zgodnie z właściwością przekazano wniosek, powołaną wyżej decyzją z dnia 9 czerwca 1998 r., opartą na przepisie art. 149 par. 3 Kpa odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że wnoszący o wznowienie postępowania nie przedłożył upoważnienia do reprezentowania w sprawie Marianny i Kazimierza L., natomiast nie jest właścicielem ani współwłaścicielem działki więc nie brał udziału w sprawie w charakterze strony. Rozpatrując odwołanie Mariana L. od tej decyzji, który podnosił, że posiada takie upoważnienie od 21 listopada 1997 r., organ drugiej instancji, ustalił, że upoważnienie udzielone przez Mariannę i Kazimierza L. z tej daty, Marian L. złożył w Urzędzie Gminy Rady M. i to dnia 14 stycznia 1998 r., tj. po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Przyjmując za własne ustalenia organu I instancji, ustalił organ odwoławczy, że w trakcie postępowania Marian L. w dniu 23.10.1997 r. składał zeznania jako świadek. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji motywowano tym, że "strona może brać udział w postępowaniu osobiście lub za pośrednictwem pełnomocnika ale nie może równocześnie w postępowaniu uczestniczyć strona i pełnomocnik". Nadto, że "zbędne było uczestnictwo w postępowaniu pełnomocnika stron skoro strony działały osobiście, zaś obecnie po zakończeniu postępowania brak jest podstaw do wznowienia postępowania na żądanie pełnomocnika stron". Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Marianna L. działająca przez pełnomocnika syna - Mariana L. z wnioskiem o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżąca zarzuciła, że zaskarżone decyzje nie uwzględniają interesów stron i zasad współżycia społecznego. Skarżąca zarzuciła, że wniosek jej pełnomocnika o wznowienie postępowania odrzucono bez rozpatrzenia. Dalsza część skargi zawiera opis zdarzeń, które doprowadziły do wzniesienia fundamentów, oraz brak podstaw do decyzji nakazującej rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, w uzupełnieniu wskazując, iż nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W sprawowaniu tej kontroli zgodnie z art. 51 ustawy o NSA Sąd nie jest związany granicami skargi, nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności decyzji. Kontrola zgodności z prawem dotyczy zarówno zgodności z prawem materialnym jak i przepisami postępowania mającymi w sprawie zastosowanie. Brak związania granicami skargi, nie oznacza braku związania przedmiotem sprawy, którym jest żądanie wznowienia postępowania. Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, pozwala stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż przytoczone na jej poparcie. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania regulowane przepisami Rozdziału 12 /art. 145 i następny/ Kpa ma charakter jednego z trybów tzw. nadzwyczajnych. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania jako instytucja proceduralna przejawia się w dwóch fazach. Zgodnie z przepisem art. 149 par. 1 Kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a odmowa wznowienia postępowania stosownie do par. 3 art. 149 Kpa następuje w drodze decyzji. Oba te rodzaje rozstrzygnięć przewidziane są dla fazy pierwszej, w której organ właściwy /t.j. zgodnie z art. 150 par. 1 Kpa organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji/, bada czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Na tym etapie organ administracji publicznej, który wydał decyzję w ostatniej instancji - w przedmiotowej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w K., winien badać czy zachodzą przesłanki do wydania na podstawie art. 149 par. 1 Kpa postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania /zakończonego decyzją ostateczną/. Do przesłanek tych należy ustalenie, czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, czy żądanie wznowienia oparte jest na powołaniu taksatywnie wyliczonych przepisem art. 145 par. 1 i art. 145a Kpa podstaw wznowienia, oraz czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało przez stronę z zachowaniem terminów określonych przepisem art. 148 par. 1 i 2 oraz art. 145a par. 2 Kpa. Na tym etapie postępowania nie jest dopuszczalne merytoryczne badanie podstaw /przyczyn/ wznowienia określonych art. 145 par. 1 i art. 145a par. 1 Kpa. Jeśli zachodzą formalne przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, organ obowiązany jest wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 par. 1 Kpa. Brak takich przesłanek prowadzi do odmowy wznowienia postępowania, a ściślej - do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Decyzja taka oznacza, że z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia /tzn. badania czy rzeczywiście zachodzą/ oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zgodnie z art. 149 par. 3 Kpa w formie decyzji, lecz przesłankami tej decyzji są podmiotowe lub przedmiotowe przyczyny uniemożliwiające wydanie postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania co do przyczyn wznowienia /art. 149 par. 1 Kpa/, nie zaś brak przesłanek co do samego wznowienia /art. 145 par. 1, art. 145a par. 1 Kpa/, które w tej fazie postępowania nie są merytorycznie weryfikowane. Stosownie do przepisu art. 149 par. 2 Kpa, postanowienie /z art. 149 par. 1 Kpa/, stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wszczęte postanowieniem postępowanie w sprawie wznowienia /art. 149 par. 1 Kpa/, po przeprowadzeniu postępowania określonego art. 149 par. 2 Kpa, zgodnie z art. 151 par. 1 Kpa kończy się wydaniem decyzji, w której: pkt 1- odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi organ brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 lub art. 145a Kpa, albo, pkt 2- uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 lub art. 145a Kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zgodnie zaś z par. 2 art. 151 Kpa w wypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Przepisy art. 151 par. 1 i 2 Kpa, wyczerpująco zatem wyznaczają rodzaj rozstrzygnięcia merytorycznego, jakie podjąć może organ po wszczęciu postanowieniem postępowania w sprawie wznowienia i przeprowadzeniu postępowania określonego przepisem art. 149 par. 2 Kpa. Odmowa wznowienia postępowania /art. 149 par. 3 Kpa/ nie należy do tych rozstrzygnięć. W istocie natomiast zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, oceniły przyczyny wznowienia /stwierdzając ich brak/ przed wydaniem postanowienia opartego na przepisie art. 149 par. 1 Kpa w przedmiocie wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 1991 r. IV SA 487/91 /ONSA 1991 Nr 2 poz. 50/ wyjaśnił, że ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, oraz, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania /art. 149 par. 3 Kpa/ nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia: może natomiast być taką przesłanką żądanie wznowienia oparte na przyczynie innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 par. 1 Kpa. Stanowisko to należy w całości zaakceptować. Skarżąca wnosząc o wznowienie postępowania, powoływała się na to, że jako pełnomocnik stron nie brał udziału w sprawie Marian L. Wśród enumeratywnie wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa podstaw wznowienia, przepis w pkt 4 przewiduje wznowienie postępowania jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z przepisem art. 32 Kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego stawiennictwa. Oznacza to, że ustanowienie pełnomocnika nie odbiera stronie tego przymiotu, ani też nie ogranicza strony w możliwości osobistego działania. Z tym tylko, że stosownie do przepisu art. 40 par. 2 Kpa pisma przeznaczone dla strony doręcza się jej pełnomocnikowi. Pominięcie zatem przez organ administracji pełnomocnika strony, jest wadą równoznaczną z pozbawieniem strony możliwości udziału w postępowaniu i mieści się w podstawie wznowienia opisanej art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa /Por. Komentarz do KPA B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck 2000, wyd. 3, str. 578/. Stanowisko zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu nie może równocześnie uczestniczyć strona i jej pełnomocnik nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa. Winien mieć zatem na uwadze organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie przyczyn wznowienia, że powołanie się na brak udziału w sprawie ustanowionego pełnomocnika, oparte jest na podstawie wznowienia określonej art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Dopiero w toku ewentualnie wznowionego postępowania, z zachowaniem przewidzianej art. 10 par. 1 Kpa zasady czynnego udziału w postępowaniu, ustalałby organ, dla którego z rozstrzygnięć opisanych art. 151 par. 1 Kpa, zachodzi podstawa. Mając powyższe na uwadze należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącą oparte jest na przepisie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.