II SA/Ka 828/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krystyny L. i Michała L. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 marca 2000 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Pismem z dnia 20 sierpnia 1998 r. Michał L. i Krystyna L. zgłosili Wójtowi Gminy U. przystąpienie do remontu części budynku gospodarczego położonego na działce nr 3238 w U. Remont miał polegać na wymianie ścian i dachu. Pismo wpłynęło do organu 21 sierpnia 1998 r. Pismem z dnia 10 maja 1999 r. właściciele sąsiedniej nieruchomości Elżbieta i Marian Lb. zawiadomili Urząd Gminy w U. o prowadzonych przez małżonków L. pracach w granicy działki. Postanowieniem z dnia 5 lipca 1999 r. podjętym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał Krystynie L. i Michałowi L. wstrzymanie robót budowlanych związanych z remontem budynku gospodarczego zlokalizowanego w U. na działce nr 3239/1. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w wyniku wizji przeprowadzonej 28 czerwca 1999 r. stwierdzono wykonanie robót polegających na całkowitej wymianie substancji budowlanej w ramach poprzednio istniejącej zabudowy. Budynek wykonano w konstrukcji szkieletu drewnianego, ściany z zewnątrz wykonano z desek, od wewnątrz z płyt wiórowych. W ścianie zamontowano trzy bramy wjazdowe. Dach w całości pokryto blachą trapezową. Inwestor dokonał wzmocnienia fundamentów. Organ orzekający wskazał także, że budynek jest zlokalizowany w odległości 2,55 m od granicy działki, na przedłużeniu sąsiedniego budynku gospodarczego oraz w odległości kolejnych 55 cm od ściany budynku sąsiadów. Inwestorzy dokonali 21 sierpnia 1998 r. zgłoszenia prac, które jednak wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem dotyczyły elementów konstrukcyjnych budynku. Decyzją z dnia 24 sierpnia 1999 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał Krystynie L. i Michałowi L. dostarczenie w terminie do 15 października 1999 r. oceny technicznej i inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego oraz wykonanie od strony granicy działki ściany oddzielenia pożarowego w terminie do 30 listopada 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający przytoczył ustalenia faktyczne powołane już w uzasadnieniu jego postanowienia z dnia 5 lipca 1999 r. Dodatkowo wskazał, że zapis zawarty w akcie notarialnym - umowie sprzedaży nieruchomości z dnia 12 marca 1992 r., z którego wynika, że na działce nr 3239/1 istniał budynek gospodarczy w postaci starej stajni, częściowo drewnianej, częściowo murowanej przeznaczony do rozbiórki, nie rodzi skutków prawnych w postaci obowiązku rozbiórki. Z pisma Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w Ż. jednoznacznie wynikało, że istnieje wzajemne zagrożenie pożarowe budynku gospodarczego oraz budynku mieszkalnego, będącego własnością małżonków Lb., zwiększone jeszcze zamontowaniem w szczytowej ścianie budynku państwa Lb., od strony granicy z nieruchomością państwa L. okna. Decyzją z dnia 23 września 1999 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 2 Kpa (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., uwzględniając odwołanie p. Elżbiety i Mariana L., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że w aktach brak pisemnego zgłoszenia robót dokonanego przez inwestorów. Tym samym nie można ocenić, czy zakres wykonanych prac jest zgodny z dokonanym zgłoszeniem. Nie ustalono także, kiedy powstała granica między parcelami małżonków Lb. i L., kiedy powstało okno w budynku państwa Lb. Wreszcie należy rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 10 grudnia 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., z powołaniem się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, po powtórnym rozpatrzeniu sprawy nakazał Krystynie i Michałowi L. dostarczenie w terminie do 15 lutego 2000 r. oceny stanu technicznego i inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego oraz nakazał wykonanie od strony granicy z działką państwa Lb. ściany oddzielenia pożarowego na istniejącym fundamencie do 30 kwietnia 2000 r. W uzasadnieniu orzeczenia powtórzył ustalenia dotyczące zakresu wykonanych robót będące podstawa wydania jego pierwszej, uchylonej decyzji z dnia 24 sierpnia 1999 r. Wskazał także, że budynek gospodarczy jest zlokalizowany w odległości 1,2 m od ogrodzenia rozdzielającego posesje inwestorów i skarżących małżonków Lb., zaś w odległości 0,55 m od pasa służebności przechodu wydzielonego z działki państwa Lb. i mającego 1,35 m szerokości stoi ich budynek mieszkalny. Inwestorzy dokonali zgłoszenia prac na działce nr 3238, a nie na działce nr 3239/1. Omyłkę tłumaczyli tym, że są właścicielami obu działek, a na działce nr 3238 jest zlokalizowany ich budynek mieszkalny. W ocenie organu I instancji w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, bowiem inwestor zgłosił zamiar remontu właściwemu organowi, który w terminie 30 dni nie wniósł sprzeciwu. Dlatego należało zastosować art. 50 i 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w celu legalizacji wykonanych robót. Decyzją z dnia 14 stycznia 2000 r. wydana na podstawie art. 138 par. 2 Kpa (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania Elżbiety i Mariana Lb., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że prace wykonane przez inwestorów wymagały w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę. W ramach remontu dokonano wymiany elementów konstrukcyjnych budynku. Nawet gdyby przyjąć, że inwestor nie został należycie poinformowany przez Urząd Gminy, że na wykonanie planowanych prac nie jest wymagane pozwolenie na budowę, to i tak wykroczył poza dokonane zgłoszenie wzmacniając fundamenty. Zła informacja udzielona przez pracownika Urzędu Gminy nie może wpływać na prawidłowość rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Z uwagi na wykonanie prac w zbliżeniu do granicy z działką państwa Lb. należało uzyskać ich zgodę na ich wykonanie. Takiej zgody inwestorzy nie otrzymali. Do akt postępowania należało, w ocenie organu odwoławczego, dołączyć czytelny plan sytuacyjny obrazujący położenie na działkach inwestorów i odwołujących się budynków, pasa służebności przechodu, ogrodzenia. Decyzją z dnia 25 stycznia 2000 r. wydaną na podstawie art. 104 Kpa w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał Krystynie i Michałowi L. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 3239/1 w U. i oznaczonego nr 1 w protokole wizji lokalnej. W uzasadnieniu orzeczenia opisano zakres robót wykonanych przez inwestorów, odpowiadający już wcześniej poczynionym ustaleniom. Wskazano także, że budynek gospodarczy jest zlokalizowany w zbliżeniu do granicy z działką państwa Lb. na odległość 1,2 m. Zakres robót wykonanych przez inwestorów wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i zgody sąsiadów. O tym inwestorzy powinni byli być poinformowani przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto zgłoszenie dotyczyło działki nr 3238, a nie działki nr 3239/1, na której znajduje się budynek gospodarczy. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, której skutki należało zlikwidować na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji Krystyna i Michał L. domagali się uchylenia nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Podnieśli, że na dokonane zgłoszenie robót nie otrzymali żadnej negatywnej odpowiedzi. W czasie remontu nie zbliżyli się do granicy z nieruchomością sąsiadów. Dokonali wymiany przegniłych drewnianych desek i elementów konstrukcyjnych, wymienili pokrycie dachu z papy na blachę. Jeżeli zajdzie potrzeba, od strony sąsiada wybudują ścianę ognioodporną. W remont zainwestowali dużo pieniędzy. Decyzją z dnia 14 marca 2000 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 Kpa w związku z art. 48 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu, że jest ona zgodna z prawem. Odwołujący się dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na całkowitej wymianie kubatury budynku gospodarczego, ponieważ wymieniono elementy konstrukcyjne budynku. Na te prace winni byli uzyskać pozwolenie budowlane. Dlatego na podstawie art. 48 budynek obligatoryjnie podlegał rozbiórce. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krystyna L. i Michał L. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji jako krzywdzącej ich i pozbawiającej ich własności bez ich zgody. W trakcie remontu nie zmienili położenia ani wymiarów istniejącego budynku. O istnieniu budynku ich sąsiad Marian Lb. wiedział od dnia zakupu działki, zastrzeżenia do prowadzonych prac zgłosił dopiero wówczas, gdy były już na ukończeniu. W dalszej części skargi skarżący streścili przebieg postępowania administracyjnego. Podkreślili, że tylko na skutek oczywistej omyłki błędnie podali w zgłoszeniu numer działki. Obie działki ze sobą sąsiadują, są ogrodzone jednym płotem i dla nich stanowiły jedną całość. Wskazali także, że wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności wcześniejszych decyzji organu odwoławczego z dnia 23 września 1999 r. i 14 stycznia 2000 r. oraz decyzji organu I instancji z 25 stycznia 2000 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi streścił przebieg postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy decyzji nieostatecznych i w świetle art. 156 par. 1 Kpa nie ma żadnego uzasadnienia. W ocenie organu odwoławczego w sprawie rzetelnie ustalono wszystkie okoliczności faktyczne a rozstrzygnięcie wynikało wprost z przepisów Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowa kontrola zaskarżonych decyzji sprawowana jest w kryteriach legalności, a więc ich zgodności z prawem, a sąd, sprawując tę kontrolę, w świetle art. 51 powołanej ustawy nie jest związany granicami skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wykonanie remontu, jeśli nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, musi być poprzedzone dokonaniem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący zgłosili zamiar wykonania remontu polegającego na wymianie ścian i dachu 21 sierpnia 1998 r. Do prac przystąpili w październiku 1998 r. Zgłoszenie robót budowlanych powinno być dokonane na piśmie, które nie może być jedynie powiadomieniem o zamierzonych pracach. W zgłoszeniu należy, stosownie do treści art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego, określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do wykonania robót można przystąpić dopiero po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia. Z powyższego wynika, że zgłoszenie nie jest jedynie zwykłą formalnością. Jest to forma wszczęcia postępowania administracyjnego, w przebiegu, którego właściwy organ powinien ustalić, czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymogom określonym w przepisach prawa, czy też nie, co powinno skutkować wniesieniem sprzeciwu. Jeżeli zgłoszenie nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisu art. 30 ust. 1a to organ administracji dysponuje środkami pozwalającymi uzupełnić te braki, w szczególności art. 64 par. 2 Kpa, zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez biegu /patrz L. Bar, E. Radziszewski: Kodeks budowlany, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Sp. z o.o. Warszawa 1999/. Właściwe działanie organu ma zapewnić prowadzenie robót budowlanych zgodnie z przepisami prawa, a z drugiej strony ma chronić obywateli przed podejmowaniem działań to prawo naruszających. Skarżący, jak wyżej zaznaczono, dokonali zgłoszenia robót. Ich zgłoszenie było obarczone wadami nie odpowiadało wyżej opisanym wymogom wynikającym z art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego. W szczególności nie wskazywało na sposób przeprowadzenia robót i terminu ich rozpoczęcia. Zaś opisany w zgłoszeniu zakres robót wykraczał poza zakres wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, by właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wszczął postępowanie administracyjne w sprawie dokonanego zgłoszenia. Gdyby tak się stało, to skarżący nie rozpoczęliby prac remontowych, a gdyby to uczynili, to byłoby to przez nich zawinione. Błędne działanie, czy wręcz brak działań organu nie mogą szkodzić stronie, która działa w zaufaniu do organów administracji publicznej. Przerzucenie na stronę skutków zaniechania organu narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej. Dlatego nie można wobec skarżących stosować konsekwencji przewidzianych art. 48 Prawa budowlanego bez ocenienia skutków dokonania przez skarżących zgłoszenia robót remontowych i braku działań właściwego organu. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 15 lipca 1999 r. II SA/Łd 2734/98. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera takiej oceny. Wobec powyższego na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy.