III SA 3301/00

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Izby Skarbowej w W. z dnia 30 października 2000 r. (...) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w zakresie egzekucji należności pieniężnych - uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia 29 września 2000 r. (...). Pismem z dnia 22 września 2000 r. Burmistrz Gminy W. wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w O., zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego do rachunku bankowego Gminy W. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 18 września 2000 r. Powołał się przy tym na przesłankę z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ i wyjaśnił, że nie widzi podstaw do uregulowania zobowiązań Przedszkola nr 2 w W. z okresu lipiec 1992 r. - sierpień 1993 r. ponieważ, zgodnie z art. 70 par. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, uległy one przedawnieniu. ZUS nie przerwał w ciągu 7 lat biegu przedawnienia, co mogłoby nastąpić tylko poprzez wystawienie tytułu egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 29 września 2000 r. (...), z powołaniem na art. 34 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uznał powyższy zarzut za bezzasadny. W uzasadnieniu stwierdził, że Urząd Miejski w W. nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie uregulował składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipiec 1992 r. - sierpień 1993 r. w łącznej kwocie 2 503,37 zł plus odsetki za zwłokę, tytułem zobowiązania zlikwidowanego uchwałą Rady Gminy z dnia 11 marca 1993 r. Przedszkola. Z tego powodu wszczęto postępowanie egzekucyjne do rachunku bankowego. Podniesiony zarzut organ egzekucyjny uznał za bezzasadny, gdyż zgodnie z art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./ nie nastąpiło przedawnienie. Bieg przedawnienia, w świetle wskazanego ust. 5, przerywa (...) każda czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został powiadomiony dłużnik. W przedmiotowym przypadku bieg przedawnienia został przerwany poprzez wezwanie do zapłaty ww. składek pismem z dnia 29 sierpnia 1994 r. Urząd Miejski wiedział więc o ciążącym na nim obowiązku, co potwierdziła rozmowa w tej sprawie, przeprowadzona w dniu 19 czerwca 1995 r. pomiędzy pracownikiem ZUS, a Skarbnikiem Miasta W. W zażaleniu na to postanowienie, skierowanym do Izby Skarbowej w W., zobowiązany wniósł o jego uchylenie, uwzględnienie zarzutu i umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu upływu terminu, określonego ww. art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zarzucił organowi egzekucyjnemu, że jego interpretacja tego przepisu jest "całkowicie dowolna i abstrakcyjna". Zmierza przy tym do przerzucenia na gminę odpowiedzialności za bezczynność organu powołanego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Określenie użyte w tym przepisie oznacza bowiem czynność podjętą w toku postępowania egzekucyjnego po jego wszczęciu. Tylko takie czynności zmierzają do ściągnięcia należności. Nie można natomiast uznać, by jakakolwiek rozmowa lub pismo przed formalnym wszczęciem procedury egzekucyjnej stanowiły czynność zmierzającą do ściągnięcia należności, pozwalającą na uznanie, że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia. Po rozpatrzeniu zażalenia Izba Skarbowa w W. postanowieniem z dnia 30 października 2000 r. (...), wydanym na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, art. 18, art. 33 pkt 1, art. 34 par. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz par. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z uchwałą NSA z dnia 8 lipca 1997 r. FPS 5/97 w sprawie organu uprawnionego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane przez Oddział ZUS, postanowiła utrzymać w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu podzieliła stanowisko organu egzekucyjnego, że bieg terminu przedawnienia został w tej sprawie przerwany pismem z dnia 29 sierpnia 1994 r., stosownie do obowiązującego wówczas art. 35 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 25 poz. 137 ze zm./. Tym samym, zgodnie z art. 24 ust. 4 i 5 obowiązującej obecnie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, egzekwowana należność nie uległa przedawnieniu. W skardze do NSA na powyższe postanowienie Izby Skarbowej Gmina W. zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej interpretacji art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez bezzasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia, naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy przez wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej przeciwko skarżącej pomimo przedawnienia egzekwowanego obowiązku. W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień, zarówno Izby Skarbowej, jak i ZUS, a także o umorzenie postępowania. Uzasadniając swoją skargę powtórzyła argumenty zawarte w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Izba Skarbowa w W. wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia spornego postępowania egzekucyjnego przeciwko gminie było przedawnienie obowiązku /art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Tytułem wykonawczym wystawionym 18 września 2000 r. organ egzekucyjny objął bowiem należności - składki i pochodne z tytułu ubezpieczeń społecznych, niezapłacone w okresie od lipca 1992 do sierpnia 1993 przez zlikwidowane w 1993 r. gminne przedszkole. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia. Organ egzekucyjny i Izba Skarbowa w W., rozpatrująca zażalenie na jego postanowienie, upatrywały przerwania biegu przedawnienia w wystosowaniu przez ZUS, Oddział w O. pisma z dnia 29 sierpnia 1994 do Urzędu Miasta i Gminy w W., reprezentującego następcę dłużnika - gminę W., w którym wezwano go do uregulowania składek za zlikwidowane przedszkole, podając jednocześnie ich wysokość. Sąd nie uważa, żeby pismo to można było uznać za "każdą inną czynność zmierzającą do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik" /art. 33 ust. 4 obowiązującej w 1994 r. ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 42 poz. 202 ze zm./. Do przerwania biegu przedawnienia w tej sprawie miał bowiem zastosowanie zacytowany fragment przepisu ustawy szczególnej, a nie regulacja prawna, dotycząca przerwania biegu przedawnienia zobowiązań podatkowych, zawarta w obowiązującym w tym czasie - art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 19 stycznia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486 ze zm./. Na marginesie należy zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym występują zbliżone rozwiązania prawne. Kwestia przedawnienia ubezpieczeń społecznych uregulowana jest odmiennie, w art. 24 ust. 4 i 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, od przedawnienia zobowiązań podatkowych. Dlatego też, wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie nie miał zastosowania art. 70 Ordynacji podatkowej. Przepis w świetle, którego należy rozpatrywać kwestię ewentualnego przerwania biegu przedawnienia w tej sprawie - art. 33 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych - dawał szersze możliwości przerwania takiego biegu niż odpowiednie unormowanie dotyczące zobowiązań podatkowych, gdyż była w nim mowa "o każdej czynności zmierzającej do ściągnięcia należności", a nie tylko o "czynności egzekucyjnej". Dlatego Sąd nie podziela stanowiska skarżącej gminy, że w przepisach ubezpieczeniowych tak samo jak w podatkowych, przerwanie przedawnienia jest możliwe dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Jednakże analizując treść tego przepisu na tle stanu faktycznego sprawy należy uznać, że za taką czynność nie można uznać wysłania pisma przez wierzyciela do następcy prawnego dłużnika, po którym nie nastąpiły przez ponad 5 lat żadne kroki zmierzające do wyegzekwowania należności. W pojęciu "ściągnięcia należności" zawarty jest bowiem element przymusu. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem "ściągać /z kogoś/ podatki, należności, opłaty itp." to "zmuszać kogoś do zapłacenia podatków, do uiszczania należności, opłat itp.; egzekwować" /"Słownik języka polskiego" t. III, pod red. M. Szymczaka PWN Warszawa 1992 r. str. 440/. Bezczynność organu egzekucyjnego, którym w tej sprawie był jednocześnie wierzyciel, i nie podjęcie stosownych działań o przymusowym charakterze, bezpośrednio po przekazaniu następcy prawnemu zlikwidowanego dłużnika informacji o ciążących na nim zobowiązaniach, bo taki charakter miało pismo z dnia 29 sierpnia 1994 r., nie pozwala na uznanie, że skutecznie przerwano nim bieg przedawnienia. Wiedza dłużnika o ciążącym na nim zobowiązaniu, potwierdzona nawet w rozmowie telefonicznej z wierzycielem, na co zwracał uwagę organ egzekucyjny uznając zarzut za bezzasadny, nie oznacza, że została podjęta "czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności". Pisma z dnia 29 sierpnia 1994 r. nie można też w żadnym przypadku traktować jako odpowiednika upomnienia, co sugerował na rozprawie pełnomocnik Izby Skarbowej. Nie wzywano w nim bowiem dłużnika do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego /art. 15 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Zresztą o tym, że upomnienie nie było w sprawie konieczne i, że nie doręczono go dłużnikowi, zgodnie z "par. 2 pkt 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. /Dz.U. nr 81 poz. 354 ze zm./" poinformował dłużnika ZUS, w części E tytułu wykonawczego. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w sprawie zostały naruszone wymienione wyżej przepisy prawa materialnego, w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, uchylił wymienione w sentencji wyroku postanowienia. Jednocześnie Sąd informuje skarżącą, że w świetle przepisów, określających jego kompetencje, w szczególności art. 21 ustawy o NSA, nie jest możliwe uwzględnienie jej wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Sąd bowiem nie ma w zasadzie, z wyjątkiem określonym w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o NSA, który nie ma zastosowania w tej sprawie, uprawnień do merytorycznego załatwiania spraw. Z tego względu kwestia umorzenia postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należy do kompetencji organu egzekucyjnego, który powinien podjąć w tej sprawie odpowiednie działania.