II SA/Ka 797/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Władysława G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2000 r. (...) w przedmiocie nakazów doraźnego zabezpieczenia budynku przed katastrofą budowlaną oraz przedłożenia ekspertyzy budowlanej stanu technicznego obiektu - uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia 11 lutego 2000 r. (...) co do nakazu zabezpieczenia budynku oraz nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a także w tym zakresie uchyla powołaną decyzję organu I instancji, oddala skargę w pozostałej części, (...). Pismem z daty 10 lutego 2000 r. Jadwiga G. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. o obsunięciu się części ściany budynku przy ul. K. 9 w J. w dniu 8 lutego 2000 r. oraz jego złym stanie technicznym, zagrażającym życiu mieszkańców. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 11 lutego 2000 r. (...) organ I instancji nakazał Jadwidze i Władysławowi G.: 1/ dokonanie zabezpieczenia budynku przez podstemplowanie stropów na wszystkich kondygnacjach, poczynając od stropu piwnicy, 2/ przedstawienie do dnia 15 marca 2000 r. ekspertyzy stanu technicznego budynku z określeniem sposobu zabezpieczenia obiektu przed dalszymi uszkodzeniami, opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego. Nadto, decyzji w pkt 1 nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 66 i art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu organ orzekający powołując się na wyniki oględzin posesji w dniu 11 lutego 2000 r. stwierdził, że znaczne ubytki w ścianach zewnętrznych budynku szczegółowo opisane, spowodowały obniżenie nośności podstawowych elementów konstrukcyjnych, co stwarza realne zagrożenie dla ich stateczności, a także stateczności stropów, zwłaszcza stropodachu. Zdaniem organu, taki stan rzeczy wyczerpuje w całości dyspozycję art. 66 Prawa budowlanego i uzasadnia wydanie decyzji, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W odwołaniu od decyzji Władysław G. domagał się jej uchylenia i umorzenia postępowania oraz wstrzymania natychmiastowego wykonania pkt 1 decyzji. Odwołujący się zarzucił, że z obrazą art. 79 i art. 81 Kpa, nie został powiadomiony o terminie oględzin i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jego zdaniem, decyzja jest tendencyjna, bo już następnego dnia po złożeniu wniosku Jadwigi G. nastąpiły oględziny i wydanie rozstrzygnięcia. Odwołujący się, przyznał, iż co prawda budynek wymaga remontu, lecz opis stanu technicznego jest przejaskrawiony i nie wyczerpuje dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego. Nadto, wskutek działań Jadwigi G. wymuszono na nich prace remontowe budynku, którego stan wynikł wskutek wandalizmu ich syna Tadeusza G., który wydrążył dziurę w dachu, o czym powiadomiono Prokuraturę. Zaskarżoną decyzją (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji jedynie w części określającej termin przedłożenia ekspertyzy, orzekając nowy termin do dnia 15 kwietnia 2000 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał rozstrzygnięcie w mocy. Powołując w podstawie prawnej decyzji przepisy art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa w zw. z art. 66 pkt 1 i 3, art. 62 ust. 3 i art. 69 Prawa budowlanego z 1994 r., organ odwoławczy podał, że kontrola obiektu z dnia 11 lutego 2000 r. potwierdziła stan zagrożenia katastrofą budowlaną, co uzasadniało zastosowanie art. 35 par. 1 i par. 2 Kpa, tzn. załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 par. 1 Kpa w zw. z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero docelowo na podstawie przedłożonej ekspertyzy możliwe będzie orzeczenie o doprowadzeniu obiektu do należytego stanu technicznego i estetycznego. Organ II instancji stwierdził też, że okazane przez synów odwołującego się barwne fotografie obrazują fatalny stan techniczny i estetyczny obiektu, zaś odwołujący się jest znany organowi jako sprawca samowoli budowlanej popełnionej w roku 1982. Stąd też odwołanie uwzględniono jedynie częściowo, a mianowicie co do terminu przedłożenia ekspertyzy. W skardze do Sądu Administracyjnego Władysław G. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji, ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację co do naruszenia art. 79 i art. 81 Kpa oraz art. 66 Prawa budowlanego. Jego zdaniem, synowie mogli być jedynie przesłuchani jako świadkowie w sprawie, zaś dowód z fotografii nie mógł prowadzić do miarodajnego ustalenia okoliczności, które powinny być stwierdzone opinią biegłego /art. 84 Kpa/. Skarżący wskazał też na niedopuszczalność i obraźliwość sformułowań decyzji organu odwoławczego co do innego postępowania, nie mającego związku z niniejszą sprawą. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające znajduje uzasadnienie w art. 10 par. 2 Kpa, a rozstrzygnięcie ma podstawę prawną w art. 62 ust. 3 i art. 69 Prawa budowlanego /oraz docelowo - w art. 66/, bo dopiero uzyskanie ekspertyzy umożliwi wydanie decyzji ostatecznie kończącej sprawę. Pełnomocnik zainteresowanej J. G. wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że skarżący uniemożliwia przeprowadzenie jakiegokolwiek remontu budynku mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty były uzasadnione. Obowiązkiem organów administracji jest przestrzeganie prawa i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli /art. 7 Kpa/. Dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne, poczynione zgodnie z regułami procedury administracyjnej, stanowić mogą podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej poprzez zastosowanie właściwej normy prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 104 par. 2 Kpa, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji rozstrzygnęły sprawę administracyjną co do istoty. Jednakże treść sentencji, jak i odpowiedź na skargę zdają się wskazywać, iż przewidziano ponowne orzekanie w sprawie stanu technicznego spornego obiektu budowlanego po uzyskaniu żądanej ekspertyzy budowlanej, aczkolwiek równocześnie wydano nakaz w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Stanowiska tego nie sposób zaaprobować. Obowiązek właściciela lub zarządcy utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym wynika z treści art. 61 Prawa budowlanego. Zatem wbrew zarzutom skargi, organy nadzoru budowlanego władne są wymusić w drodze decyzji administracyjnej podjęcie przez właściciela określonych działań w celu wykonania tegoż obowiązku, bądź też same podjąć działanie, aby zapobiec katastrofie budowlanej, w zależności od konkretnego stanu faktycznego. Konkretyzację zasady prawidłowego użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych stanowią przepisy art. 62-71 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 62 ust. 3 tej ustawy, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska, właściwy organ może zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego. Wydanie decyzji, nakazującej usunięcie nieprawidłowości w trybie art. 66 Prawa budowlanego wymaga stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1/ jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2/ powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, albo 3/ jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Natomiast w świetle art. 68 Prawa budowlanego stwierdzenie, że budynek przeznaczony na pobyt ludzi bezpośrednio grozi zawaleniem obliguje organ nadzoru budowlanego do: 1/ nakazania w drodze decyzji właścicielowi lub zarządcy opróżnienia bądź wyłączenia określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, 2/ przesłania decyzji obowiązaną do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, 3/ zarządzenia: a/ umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia oraz o zakazie jego użytkowania, b/ wykonania doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa lub mienia z określeniem technicznie uzasadnionych terminów ich wykonania. Wreszcie, z mocy art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, właściwy organ zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Tak więc, stwierdzić należy, iż o ile nakazy z art. 62, art. 66 Prawa budowlanego, adresowane są do właściciela bądź zarządcy obiektu budowlanego, przepis art. 69 przewiduje działanie samego organu za właściciela obiektu /zarządcę/, z tym iż rozstrzygnięcie o zastosowaniu środków zabezpieczających nastąpić winno również w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 104 par. 1 Kpa. W niniejszej sprawie nie jest negowana potrzeba przeprowadzenia remontu budynku mieszkalnego, będącego przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący nie negował też zasadności nakazu przedstawienia ekspertyzy budowlanej na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Działając z urzędu Sąd Administracyjny w tym zakresie nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić przyjdzie, iż trafnie podano w odpowiedzi na skargę, iż zasada czynnego udziału strony w postępowaniu doznaje ograniczenia z mocy art. 10 par. 2 Kpa w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Jednakże przyczyny odstąpienia od zasady z art. 10 par. 1 Kpa organ administracji obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, czego nie dopełniono w niniejszej sprawie. Treść pisma zainteresowanej J. G. z dnia 10 lutego 2000 r. uzasadniała natychmiastowe oględziny nieruchomości, bez zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz terminie przeprowadzenia dowodu oraz załatwienia sprawy bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Taki tryb załatwienia sprawy przewiduje wprost przepis art. 81 Kpa, stanowiący, iż okoliczności z art. 10 par. 2 Kpa uzasadniają uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest także fakt, iż organ I instancji w motywach decyzji niezwykle szczegółowo opisał stan techniczny obiektu, nawiązując do treści protokołu z oględzin z dnia 11 lutego 2000 r. Wnosząc odwołanie od decyzji skarżący nie zanegował w ogóle ustaleń faktycznych, a jedynie podniósł, że opis uszkodzeń jest "przejaskrawiony" i nie podpada pod dyspozycję art. 66 Prawa budowlanego. natomiast w świetle okoliczności, podniesionych w skardze, skarżący uznaje konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dla uszkodzenia stanu technicznego obiektu. Tak więc, nałożony obowiązek przedstawienia ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego w istocie odpowiada intencjom skarżącego. Dodać też trzeba, iż adresatem nakazu uczyniono oboje współwłaścicieli obiektu. Zarzut tendencyjności działania organów jest więc chybiony. Z tych też względów skarga na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona co do nakazu przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu. W pozostałym zakresie skarga zasługiwała jednak na uwzględnienie. Wydany nakaz dokonania zabezpieczenia budynku poprzez podstemplowanie stropów organ I instancji oparł na przepisie art. 66 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi jednak o wydaniu nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego, przez co nie można rozumieć dokonania doraźnego zabezpieczenia. Natomiast organ odwoławczy powołał w podstawie prawnej decyzji obok przepisu art. 66 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, także art. 69 tego prawa, stwierdzając potrzebę doraźnego zabezpieczenia budynku przed katastrofą budowlaną oraz wydania kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego i estetycznego po przedłożeniu ekspertyzy technicznej. Jak, już wyżej stwierdzono, dyspozycja art. 69 Prawa budowlanego dotyczy podjęcia działań przez sam organ nadzoru budowlanego, lecz na koszt strony. Nie jest więc dopuszczalne wydanie w tym trybie nakazu zastosowania środków przez właściciela /zarządcę/ obiektu. Zarządzenie wykonania doraźnych zabezpieczeń przez właściciela dopuszczalne jest natomiast na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, lecz wymaga stwierdzenia potrzeby opróżnienia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem. Do istnienia takich przesłanek organy obydwu instancji jednak nie nawiązały i nie nakazały też opróżnienia bądź wyłączenia obiektu lub jego części z użytkowania. Odnosząc się do zarzutu skargi co do mocy dowodowej fotografii, złożonych do akt postępowania przed organem odwoławczym, stwierdzić przyjdzie, że na tym etapie postępowania wobec nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, brak było przesłanek z art. 10 par. 2 Kpa, ograniczających zasadę czynnego udziału strony. Tym samym podzielić należało stanowisko, iż przeprowadzenie dowodu nastąpiło z naruszeniem art. 81 Kpa, przynajmniej w tym sensie, że skarżący nie miał możliwości wypowiedzieć się, czy zdjęcia przedstawiały budynek, będący przedmiotem postępowania. Zdaniem Sądu Administracyjnego, zasadnie też skarżący wskazał na niedopuszczalne zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzeń nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności reguluje przepis art. 108 par. 1 Kpa. Obawa organu co do podporządkowania się przez skarżącego nakazom decyzji nie uzasadnia rygoru z art. 108 par. 1 Kpa, bowiem możliwe jest przymusowe wyegzekwowanie obowiązków. W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji co do nakazu doraźnego zabezpieczenia budynku i nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, zapadły z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy i z tych względów podlegały w tym zakresie uchyleniu po myśli art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ustawy o NSA. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.