II SA/Łd 2620/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Romana C. na decyzję Wojewody W. z dnia 9 listopada 1998 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę - oddala skargę. Decyzją z dnia 10 sierpnia 1998 r., wydaną na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ oraz art. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. nr 141 poz. 692/, Prezydent Miasta W. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zespołu garaży murowanych przy ul. P. 14 dz. nr 39 we W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że Roman C. wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę zespołu garaży murowanych przy ul. P. 14 we W. Do wniosku inwestor nie dołączył prawa dysponowania terenem działki nr 68/3, stanowiącej drogę dojazdową do działki nr 39, na której realizowana ma być inwestycja. Zgodnie z par. 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 10/, do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd do drogi publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji Roman C. zarzucił, że projekt budowlany dotyczący budowy zespołu garaży został opracowany zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia 9 października 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji tej nałożono obowiązek projektowania dojazdu do garaży od strony ul. Z., tj. od działki nr 68/3. Z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. wynika, że działka nr 68 stanowi drogę dojazdową do poszczególnych działek położonych w obrębie o symbolu F32/SN/B/ZPO, czyli również do działki Romana C. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych działka ta stanowi ulicę. Natomiast zgodnie z przepisami o zadaniach gminy na władzach gminy ciąży obowiązek troski o drogi publiczne, a w konsekwencji obowiązek zapewnienia obywatelom dojazdu do ich nieruchomości Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. działka nr 68 stanowi drogę dojazdową nie tylko do nieruchomości PPUH "J." ale do kilkunastu innych działek położonych w tym obrębie. W tej sytuacji Prezydent Miasta winien podjąć działania do załatwienia tej sprawy zgodnie ze swoimi obowiązkami, tym bardziej, że w roku 1995 Urząd Rejonowy we W. wystąpił do Zarządu Miasta W. z ofertą przekazania Gminie Miasta W. własności powyższej nieruchomości zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/. Zarząd Miasta nie zareagował na tę ofertę. Biorąc pod uwagę powyższe, w tym konkretnym przypadku, zdaniem odwołującego się, to nie na inwestorze ciążył obowiązek wykazania praw do nieruchomości, która zgodnie z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego jest ulicą. Prezydent Miasta W. winien podjąć działania zmierzające do przejęcia działki nr 68/3 stanowiącej ul. Z. zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, a następnie zatwierdzić projekt budowlany i wydać inwestorowi pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia 9 listopada 1998 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w trakcie prowadzonego postępowania przez organ I instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę garaży, złożone zostało przez PPUH "J." zastrzeżenie na piśmie. Z zastrzeżenia tego wynika, że Przedsiębiorstwo "J." jest użytkownikiem wieczystym działki nr 68/3, stanowiącej ul. Z. i nie wyraża zgody na korzystanie z dojazdu przez tę działkę do nieruchomości Romana C., na której planowana jest budowa garaży. Biorąc pod uwagę brak możliwości dojazdu Prezydent Miasta W. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanego zespołu garaży. Zgodnie z par. 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/ do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd do drogi publicznej. Z odpisu księgi wieczystej Kw nr 14905 wynika, że wieczystym użytkownikiem działki nr 68/3 przy ul. Z. jest Przedsiębiorstwo "J.". Oznacza to, że dojazd do działki nr 39 przy ul. P., na której mają być realizowane garaże, zaprojektowany został przez działkę będącą we władaniu Przedsiębiorstwa "J.". Jeżeli nie ma możliwości innego dojazdu do działki, na której zaprojektowane zostały garaże, Roman C. winien wystąpić do Sądu Rejonowego we W. o ustanowienie drogi koniecznej. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Roman C. zarzucił, że obie decyzje w rażący sposób naruszają prawo, a w przypadku Prezydenta Miasta jego obowiązki wynikające z przepisu ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ustawy o drogach publicznych. Zaznaczył, że projekt budowlany został opracowany zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 9 października 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wymienionej decyzji nałożono obowiązek projektowania dojazdu do garaży od strony ul. Z., tj. do działki nr 68/3. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. wynika, że działka ta stanowi drogę dojazdową do poszczególnych działek, w tym również do działki skarżącego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych działka ta stanowi ulicę. Natomiast zgodnie z przepisami o zadaniach gminy - na władzach gminy ciąży obowiązek troski o drogi publiczne, a konsekwencji obowiązek zapewnienia obywatelom dojazdu do ich nieruchomości. W tej sytuacji Gmina Miasta W. winna podjąć działania zmierzające do realizacji planu zagospodarowania przestrzennego i do wytyczenia projektowanej ul. Z. w terenie. Działka nr 68/3 jest, bowiem drogą dojazdową do kilkunastu innych działek. Jedynie przez niedbalstwo Zarządu Miasta W. działka ta przeszła na własność PPUH "J.". Wynika to z tego, że w roku 1995 Urząd Rejonowy we W. wystąpił do Zarządu Miasta W. z ofertą przekazania Gminie Miasta W. własności tej działki zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jednakże Zarząd Miasta W. ofertę tę przemilczał. Biorąc pod uwagę powyższe, skoro w planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. znajduje się ulica Z. stanowiąca działkę nr 68/3, a więc jest to droga publiczna, nie istnieją przeszkody do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania zezwolenia na budowę. Natomiast Zarząd Miasta W. winien podjąć działania zmierzające do przejęcia działki nr 68/3 od PPUH "J.". W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny powołany jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd nie może oprzeć tej kontroli o kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o NSA/. Takie wady i uchybienia nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Skarga, zatem nie mogła być uwzględniona. Po myśli art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z przepisu tego wynika, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane to nie tylko tytuł prawny inwestora wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z analizy tego przepisu wynika, że nie wystarczy wykazanie samego prawa do dysponowania nieruchomością /nawet położoną na terenach budowlanych/, ale musi być wykazane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia na terenach budowlanych, jest zapewnienie dla takiego gruntu dojścia i dojazdu do drogi publicznej par. 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. Nie wystarcza przy tym faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to dostęp prawnie zapewniony. W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że działka oznaczona numerem 68/3, która mogłaby umożliwić dojazd do planowanego naniesienia budowlanego na działce nr 39 stanowiącej własność Romana C., stanowi przedmiot użytkowania wieczystego PPUH "J." Spółka z o.o. z siedzibą we W., który to podmiot nie wyraża zgody na wykorzystanie jego gruntu jako drogi dojazdowej do działki skarżącego. O ile nawet polega na prawdzie zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze twierdzenie Romana C., że z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. wynika, iż działka nr 68 stanowi drogę dojazdową do poszczególnych działek, w tym również do działki nr 39, to z faktu tego nie wynika wykazanie przez skarżącego prawnego dostępu do jego działki. W tej sytuacji nie można stwierdzić ani naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracyjne, które prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Taka ocena jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych i wypływającego z nich wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.