II SA/Ka 1231/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marka B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2000 r. (...) w przedmiocie nakazu likwidacji otworu okiennego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 6 marca 2000 r. (...); (...). Wskutek skargi Marka B. wyrokiem z dnia 30 września 1996 r. SA/Ka 959/95 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody Cz. z dnia 9 marca 1995 r. (...) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 12 grudnia 1994 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na kontynuację budowy budynku gospodarczego /"szopo-garażu"/ oraz wykonanie otworów okiennych w tym obiekcie oraz w budynku mieszkalnym /ścianie szczytowej/ na działce nr 137 w S. nr 198, należącej do Reginy i Józefa Ł. W motywach Sąd wskazał na niedopuszczalność łącznego prowadzenia postępowania w tych sprawach. Co do istniejącego otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, Sąd podał, iż nie wiadomo czy w projekcie przewidziano jego realizację i czy jego wykonanie było zgodne z przepisami ówcześnie obowiązującymi. W toku ponownego rozpatrywania sprawy Kierownik Urzędu Rejonowego w M. postanowieniem z dnia 22 września 1997 r. (...) zawiesił postępowanie w sprawie okien w budynku mieszkalnym do czasu ustalenia granicy pomiędzy posesją nr ewid. 137, stanowiącą obecnie własność Stanisława i Wandy Ł. a działką sąsiednią Marka B. Po rozpatrzeniu zażalenia Marka B. Wojewoda (...) utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Następnie po rozpoznaniu skargi Marka B. wyrokiem z dnia 3 sierpnia 1999 r. II SA/Ka 2129/97 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienia organów obydwu instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż organy orzekające nie poczyniły ustaleń faktycznych zgodnie z wytycznymi, zawartymi w wyroku Sądu z dnia 30 września 1996 r. SA/Ka 959/95. Nadto, Sąd wyraził pogląd, iż w sytuacji gdyby otwór w ścianie szczytowej był przewidziany w projekcie budowlanym i wykonany zgodnie z tym pozwoleniem, skarżący nie mógłby się domagać jego zamurowania, czy ponownego zabicia deskami. Jeżeli natomiast okno to zostało wykonane samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 r., stwierdzoną samowolę należy zlikwidować przy użyciu środków przewidzianych ustawą z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Sąd uznał, iż w obu przypadkach zawieszenie postępowania w oczekiwaniu na wynik sprawy o rozgraniczenie jest nieuzasadnione. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 6 marca 2000 r. (...) odmówił wydania nakazu zamurowania otworu okiennego na poddaszu budynku mieszkalnego Stanisława i Wandy Ł. od strony posesji Marka B. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na zgodne oświadczenia stron, złożone w toku oględzin w dniu 7 lutego 2000 r. ustalił, że przedmiotowe okno zostało wykonane w 1970 r. Obowiązujące wówczas przepisy: rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. /Dz.U. nr 38 poz. 196/ oraz zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego /Dz.Bud. nr 10 poz. 44/, nie zakazywały usytuowania okien w odległościach mniejszych niż 4 m od granicy działki. Budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległościach od 2,04 m do 1,60 m od granicy - według oświadczenia inwestora, zaś według oświadczenia Marka B. - ok. 0,80 m od granicy. Stąd też organ I instancji uznał, iż brak podstawy prawnej do nakazania właścicielom zamurowania spornego okna. W odwołaniu od decyzji Marek B. podniósł, że sporne okno jest nie na poddaszu, lecz na strychu budynku mieszkalnego. Otwór "okienny", co prawda był wykonany w trakcie budowy budynku mieszkalnego, ale nie był użytkowany do maja 1995 r. /był zabity deskami wskutek interwencji jego rodziców/. Odwołujący się zarzucił, iż organ I instancji nie powołał podstawy prawnej decyzji, ani też nie ustalił zgodnie z wyrokami Sądu, czy sporne okno jest wykonane zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę, przy czym obowiązujące wówczas przepisy nakazywały zachowanie odległości między budynkami w poszczególnych kategoriach niebezpieczeństwa pożarowego, zaś na jego działce w odległości ok. 5 m znajdował się budynek konstrukcji drewnianej, pokryty słomą, który został rozebrany w 1983 r. Zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Powołując w podstawie prawnej decyzji przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, organ odwoławczy podał, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż inwestor nie posiada dokumentacji, ani pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, gdyż dokumenty te uległy spaleniu w czasie pożaru dachu budynku jego brata, gdzie były przechowywane. Jednakże organ II instancji podzielił pogląd prawny, zawarty w decyzji I instancji, co do braku podstawy prawnej wydania nakazu zamurowania spornego okna. Nadto, organ odwoławczy uznał, iż podstawy takiej nie może stanowić przepis art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem organu, nie mają znaczenia podnoszone w odwołaniu kwestie, co do odległości w stosunku do nieistniejącego już drewnianego budynku, zaś dochodzenie roszczeń, spowodowanych uciążliwością w swobodnym korzystaniu z działki odwołującego się, możliwe jest na drodze postępowania cywilnego. Z tych też względów decyzję organu I instancji utrzymano w mocy - po przytoczeniu podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marek B. domagał się uchylenia decyzji organów I i II instancji i nakazania likwidacji spornego otworu okiennego. Podtrzymując zarzuty i twierdzenia, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący podniósł nadto, że inwestorzy nie udowodnili, że otwór ten był przewidziany w dokumentacji projektowej. Skoro otwór ten nie był użytkowany, nie było przedmiotu sporu do czasu wydania pozwolenia na jego wykonanie. Zdaniem skarżącego, decyzje w tej sprawie zostały wydane tendencyjnie, bez wnikliwego rozpatrzenia sprawy i z naruszeniem przepisów prawa Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzje organów obydwu instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, wbrew wytycznym, co do dalszego toku postępowania, zawartych w poprzednich orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach SA/Ka 959/95 i II SA/Ka 2129/97. Tymczasem ocena prawna wyrażona w tych wyrokach wiąże zarówno organy administracji publicznej jak i skład orzekający w niniejszej sprawie /art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obydwu instancji uchyliły się od poczynienia ustaleń faktycznych, czy sporny otwór okienny był przewidziany w projekcie budowlanym i czy jego wykonanie było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami /vide: wyrok z dnia 30 września 1996 r. SA/Ka 959/95/. Sąd w sprawie II SA/Ka 2129/97 wyraził nadto pogląd, iż skarżący nie mógłby się domagać zamurowania, czy ponownego zabicia deskami spornego otworu okiennego, gdyby został wykonany zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę budynku. Jeżeli natomiast okno zostało wykonane samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 r., Sąd uznał, że stwierdzoną samowolę należy zlikwidować przy użyciu środków przewidzianych w art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem organy orzekające poprzestały na oświadczeniu Wandy Ł., iż projekt budowlany budynku mieszkalnego w S. nr 198, którego dotyczy postępowanie uległ zniszczeniu. Stwierdzić należy, iż skoro brak jest wiarygodnego dowodu w postaci dokumentu z faktu tego zainteresowani nie mogą wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych, zaś ich obowiązkiem jako aktualnych współwłaścicieli obiektu było wykazanie innymi środkami dowodowymi, iż sporny otwór był przewidziany w projekcie od strony działki skarżącego. Ocena mocy dowodowej zaoferowanych dowodów należy natomiast do obowiązków organów nadzoru budowlanego /art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/, zaś rozstrzygnięcie wymaga należytego uzasadnienia zgodnie z wymogami art. 107 par. 3 Kpa. W tym względzie rozważenia wymagało, dlaczego zainteresowani małżonkowie Ł. złożyli pisemne oświadczenia, iż na "robienie okna" wyraził zgodę Władysław B., poprzednik prawny skarżącego (...) oraz wyjaśnienie przyczyn, dla których otwór ten zabito deskami. Ustalenia faktyczne należało poczynić w oparciu o przesłuchanie w charakterze świadków osób, które złożyły oświadczenia na piśmie oraz poprzedników prawnych skarżącego i zainteresowanych małżonków Ł. Nadto, wbrew poglądowi organu odwoławczego, Sąd nie polecił rozpatrywania sprawy na gruncie przesłanek z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. W tym trybie nie podlega bowiem likwidacji samowola budowlana. Zasadnie przy tym podniósł skarżący, iż ocena zgodności wykonania spornego otworu okiennego z przepisami budowlanymi musi uwzględniać stan faktyczny z okresu jego wykonania, a więc uwzględniać ówczesną zabudowę obydwu działek. Jednakże godzi się zauważyć, iż w toku ponownego rozpatrywania sprawy ujawniły się dalsze nowe okoliczności sprawy. Mianowicie, skarżący zarzucił, że otwór wykonany na strychu budynku w czasie jego budowy, czyli w latach 1969-1970, wskutek interwencji jego rodziców jako poprzednich właścicieli działki sąsiedniej został zabity deskami na podstawie nakazu Urzędu Gminy N. Dopiero w 1995 r. deski te usunięto i w otwór wstawiono okno. Dla wykonania tego faktu skarżący w toku rozprawy sądowej złożył zdjęcie budynku z datownikiem "3.03.1995". Zdaniem składu orzekającego, wyjaśnienie podniesionych przez skarżącego zarzutów, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pod pojęciem otworu okiennego w rozumieniu przepisów budowlanych należy, bowiem rozumieć otwór w ścianie budynku, w który wstawiono okno. Otwór w ścianie, zabity deskami, nie podpada pod określenie otworu okiennego. Jeżeli więc okno wstawiono w otwór po usunięciu desek dopiero w 1995 r. jak utrzymywał skarżący, stwierdzić należy, iż dopiero wówczas doszło do wykonania robót budowlanych, objętych sporem. Niezależnie od faktu, czy otwór okienny przewidziano w projekcie, robót w tym zakresie nie wykonano w okresie ważności pozwolenia na budowę, udzielonego w 1969 r. /art. 41 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1961 - Dz.U. nr 7 poz. 46 ze zm./. Na wykonanie takich robót w 1995 r. wymagane było pozwolenie na budowę, jako że nie chodzi o remont /art. 28 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994 r./. Roboty budowlane należy więc kwalifikować jako rodzaj przebudowy części obiektu budowlanego /vide: wyrok NSA w sprawie SA/Ka 959/95/. Sankcją ich wykonania w 1995 r. bez wymaganego pozwolenia winien być, zatem nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego z mocy art. 48 Prawa budowlanego. Wyłączenie przesłanek rozbiórki z art. 49 tego prawa możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby po upływie 5 lat od zakończenia budowy właściciel uzyskał pozwolenie na użytkowanie, co z kolei wymagałoby stwierdzenia zgodności robót z przepisami rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./, które to przepisy obowiązują od dnia 1 kwietnia 1995 r. Z uwagi na odległość ściany z otworami okiennymi od granicy z działką skarżącego, mniejszą niż 4 m /przy uwzględnieniu sporu co do przebiegu granicy/, usytuowanie otworu w budynku nie spełnia wymogów z par. 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Analogiczna regulacja obowiązywała już na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów rozporządzenia MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./. Natomiast brak zakazu sytuowania okien od strony działki sąsiedniej w odległości mniejszej niż 4 m na gruncie przepisów, obowiązujących w latach 1969-1970, kiedy wykonano sam otwór, a więc na podstawie przepisów zarządzenia nr 130 MPiPMB z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego /Dz.Bud. nr 10 poz. 44/, nie oznacza jeszcze zgodności wykonania otworu z przepisami budowlanymi, jak to uznały organy obydwu instancji. Zasadnie skarżący podniósł, że powołane przepisy wprowadzały wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, przewidując zachowanie określonych odległości pomiędzy budynkami poszczególnych kategorii zagrożenia pożarowego /par. 78 pkt 13, par. 79 cyt. zarządzenia/. Z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych, co do zabudowy na działkach sąsiednich, przedwczesny był, więc wniosek organów nadzoru budowlanego, iż brak podstawy prawnej do nakazania likwidacji spornego otworu, przy czym zgodnie z poglądem zawartym w wyroku NSA w sprawie II SA/Ka 2129/97, samowola budowlana popełniona przed 1 stycznia 1995 r. podlegałaby likwidacji w trybie art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., a to z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wyjaśnić, bowiem należy, iż o ile o zgodności budowy z przepisami decyduje regulacja obowiązująca w dacie wykonywania robót budowlanych, to likwidacja samowoli, nawet popełnionej w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r., następuje przy użyciu środków, przewidzianych ustawą z 1974 r., jako że są to "przepisy dotychczasowe", o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. część obiektu budowlanego, wybudowana niezgodnie, z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Inne ważne powody, mogą również uzasadniać wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 tego prawa. Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy o NSA. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 tejże ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uzupełnienia wymagać będzie materiał dowodowy w celu wyjaśnienia wyżej naprowadzonych okoliczności. W szczególności niezbędne będzie ustalenie w oparciu o analizę zebranych dowodów, czy zatwierdzony projekt budowlany przewidywał realizację otworu okiennego na strychu budynku od strony działki skarżącego i czy roboty budowlane wykonano w okresie ważności pozwolenia na budowę, a także wyjaśnienie przyczyn, dla których otwór zabito deskami oraz kiedy w otwór ten wstawiono okno. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie rozstrzygnięcie sporu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, zgodnie z wytycznymi Sądu i przy należytym uzasadnieniu decyzji.