II SA/Gd 1083/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bogumiły K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 26 kwietnia 2000 r. (...) w przedmiocie zwrotu dodatku mieszkaniowego - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 15 marca 2000 r. (...). Ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 4 października 1999 r. przyznano Bogumile K. dodatek mieszkaniowy w wysokości 158,34 zł na okres od 1 października 1999 r. do 31 marca 2000 r. ustalając, że jedynym źródłem dochodów jej rodziny jest renta oraz dodatki rodzinne w kwocie 2.162,35 zł. Średni dochód na 1 członka gospodarstwa domowego wynosił 432,47 zł tj. 144,15 zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2000 r. na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 w związku z art. 147 Kpa ten sam organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją po ujawnieniu, że przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny Bogumiły K. pominięto dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 12 ha. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia 15 marca 2000 r., powołując się na przepisy art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /t.j. Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787 ze zm./ orzekł o: 1. uchyleniu własnej decyzji z 4 października 1999 r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, 2. zobowiązaniu Bogumiły K. do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, w podwójnej wysokości, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W rozstrzygnięciu ustalono, że należność ta stanowi kwotę 1.721,72 zł /158,34 x 2 x 5 miesięcy = 1.583,40/ wraz z odsetkami w kwocie 138,32 zł, która z kosztami egzekucyjnymi podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że mąż wnioskodawczyni Jerzy K. w oparciu o umowę darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 2 marca 1999 r., stał się właścicielem zabudowanej nieruchomości o pow. 12,1300 ha stanowiącej gospodarstwo rolne, położone w miejscowości D. gmina M. Okoliczność ta nie została ujawniona we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 1 października 1999 r., w którym pominięto również dochody z tego gospodarstwa rolnego. Uzasadniało to, zdaniem organu administracji, wznowienie postępowania, uchylenie decyzji dotychczasowej oraz orzeczenie o zwrocie nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Bogumiła K. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym zarzuciła, że właścicielem przedmiotowego gospodarstwa rolnego, znajdującego się w stanie ruiny, jest wyłącznie jej mąż, który nadużywa alkoholu i jest zadłużony w banku. Ponadto powołując się na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną domagała się umorzenia nienależnie pobranych dodatków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 26 kwietnia 2000 r., na podstawie art. 43 ust. 4 cyt. wyżej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa: 1. zmieniło zaskarżoną decyzję w pkt 2 ustalając, że Bogumiła K. jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku w podwójnej wysokości tj. 1.583,40 zł, 2. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Organ odwoławczy podzielając faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. wskazał, że przepis art. 43 ustawy nie daje podstaw do obciążania odwołującej się odsetkami w kwocie 138,32 zł za okres od pobrania dodatku mieszkaniowego do dnia uprawomocnienia się decyzji orzekającej o jego zwrocie. Odsetki te będą mogły być liczone w razie opóźnienia w spłacie należności po dniu uprawomocnienia się decyzji. Uzasadniało to zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nowe ustalenie nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. W skardze do Sądu Bogumiła K. ponowiła zarzuty odwołania wywodząc, że dochody z majątku odrębnego męża mogły być pominięte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skarżąca wskazując, że ma na utrzymaniu troje małoletnich dzieci oraz fakt separacji z mężem domagała się umorzenia nakazanej do zwrotu kwoty 1.583,40 zł, której nie ma z czego spłacić. Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi /por. art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zważył, co następuje: Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /t.j. Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787 ze zm./ stanowił, że "Jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zwartych w deklaracji lub wniosku, albo że przyznano go w nadmiernej wysokości, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności". Przytoczona wyżej norma prawna w pierwszej części nawiązuje do przepisów dotyczących wznowienia postępowania zawartych w rozdziale 12 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Związane jest to z treścią art. 43 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na wniosek osoby uprawnionej w drodze decyzji administracyjnej. Późniejsze ujawnienie, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub we wniosku albo, że przyznano go w nadmiernej wysokości winno prowadzić do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 par. 1 pkt 1, 5 w związku z art. 147 i art. 149 par. 1 Kpa oraz art. 43 ust. 4 ustawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, właściwy organ winien wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 151 par. 1 lub par. 2 Kpa. W postępowaniu wznowieniowym, po uchyleniu decyzji dotychczasowej /tj. dotyczącej przyznania dodatku mieszkaniowego/, organ jest zobowiązany do wydania nowego rozstrzygnięcia o istocie sprawy tj. odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego lub przyznania go w niższej kwocie /por. art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa/. Ustawodawca w sposób jednoznaczny ustalił, że rozstrzygnięcie kwestii, czy dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub we wniosku, albo że przyznano go w nadmiernej wysokości następuje w tym samym trybie, w którym ten dodatek przyznano tj. w drodze decyzji administracyjnej. W zależności od wyników postępowania wznowieniowego, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy będzie zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości tylko wówczas, gdy w postępowaniu wznowieniowym stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych albo w nadmiernej wysokości. W drugim zdaniu art. 43 ust. 4 ustawy stwierdzono, że należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Regulacja ta wskazuje jednoznacznie, że zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości powstaje z mocy prawa, gdyż ustawodawca nie przewidział orzekania w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 43 ust. 4 ustawy nawiązuje wprost do art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ przewidującego, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo -w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa. Ten ostatni przepis ustala jakie akty prawne mogą nakładać obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. Mogą to być akty indywidualne /decyzje lub postanowienia właściwych organów/ lub akty generalne, gdy obowiązek wynika bezpośrednio z konkretnego przepisu prawa i mieści się w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego /administracji publicznej/. Oznacza to, że przepis prawa stanowi podstawę egzekucji wtedy, gdy bez potrzeby wydawania aktu indywidualnego, wynikają dla adresata określone obowiązki. Taki właśnie charakter ma przepis art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., w sytuacji gdy rozstrzygnięcie o obowiązku i wysokości zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego rozstrzyga ostateczna decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym. Ustalenia podwójnej wysokości nienależnie pobranych kwot dokonuje wierzyciel, który wzywa zobowiązanego do dobrowolnego wykonania zobowiązania, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego /art. 15 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Zobowiązany ma zapewnioną właściwą ochronę swojego interesu w zakresie określenia egzekwowanego obowiązku, gdyż służy mu prawo wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego podstawą może być miedzy innymi określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa /art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. W świetle tego, co wyżej powiedziano przyjąć należy, że: przepis art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /t.j. Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787 ze zm./ nie daje podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych dodatków mieszkaniowych w podwójnej wysokości. Stwierdzenie, w wyniku postępowania wznowieniowego, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub we wniosku, albo że przyznano go w nadmiernej wysokości, nakłada na osobę, która otrzymała ten dodatek, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Zobowiązanie to, zgodnie z art. 43 ust. 4 cyt. wyżej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., powstaje bezpośrednio z przepisu prawa i podlega egzekucji administracyjnej wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./. Wskazać ponadto należy, że w obowiązującej aktualnie ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734/ znajduje się odpowiednik art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. przewidujący również, że należności z tytułu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji /art. 7 ust. 9 ustawy/. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji rozstrzygają indywidualne sprawy dotyczące między innymi zwrotu nienależnie pobranych kwot tylko wówczas, gdy wynika to z przepisu prawa przewidującego rozstrzygnięcie danej kwestii w trybie decyzji administracyjnej. Brak takiej normy w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Prowadzić to musiało do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w oparciu o przepis art. 22 ust. 3 w związku z art. 29 cyt. wyżej ustawy o NSA. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy. Wyjaśnić należy skarżącej, że wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z powodu niedopuszczalności orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu administracyjnym, Sąd nie był uprawniony do merytorycznej oceny jej zarzutów oraz wniosków o umorzenie należności z tytułu otrzymanych dodatków mieszkaniowych. Ponadto wytknąć należy organom administracji, że po uchyleniu decyzji o przyznaniu skarżącej dodatku mieszkaniowego w postępowaniu wznowieniowym, nie wydały nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, o jakiej mowa w art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa. Winna to być decyzja o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego.