II SA/Ka 1008/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Barbary O. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 kwietnia 2000 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki - oddala skargę. Pismem z dnia 31 sierpnia 1999 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w B.-B., Wydziału Urbanistyki i Architektury Barbara O. zawiadomiła o zamiarze przystąpienia z dniem 1 października 1999 r. do robót budowlanych polegających na wykonaniu izolacji pionowej ścian fundamentowych i naprawie pokrycia dachowego w celu zabezpieczenia budynku położonego w B.-B. przy ul. Ż. nr 345, na parceli nr 770/7, której współwłaścicielkami są oprócz niej Sabina H. i Sylwia O. Decyzją z dnia 18 lutego 2000 r. (...) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.-B., po rozpatrzeniu skargi Sabiny H. i Sylwii O. nakazał Barbarze O., Sabinie H. i Sylwii O. - współwłaścicielkom nieruchomości położonej w B.-B. przy ul. Ż. 345 zlikwidować - zdemontować ocieplenie /płytami styropianowymi/ murów przyziemia budynku gospodarczego zlokalizowanego na ich działce w terminie do 15 kwietnia 2000 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie wizji w dniu 15 lutego 2000 r. ujawniono wykonanie przez Barbarę O. ocieplenia ścian zewnętrznych przyziemia budynku gospodarczego. Wykonanie tego rodzaju prac w ocenie organu orzekającego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Współwłaściciele posesji nie dopełnili tego obowiązku. Wykonanie ocieplenia ścian oraz pokrycie ich tynkiem mineralnym organ orzekający uznał za samowolę budowlaną i to popełnioną przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Odwołania od powyższej decyzji złożyły Barbara O. oraz Sabina H. i Sylwia O. Barbara O. domagała się jej uchylenia w całości. Podniosła, że podjęta decyzja jest dla niej rażąco nieobiektywna i rygorystyczna. Wskazała, iż w dobrej wierze w dniu 31 sierpnia 1999 r. zgłosiła w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w B.-B. zamiar przystąpienia do robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed niszczeniem budynku. Wyjaśniono jej wówczas, że planowane prace, w tym ocieplenie budynku nie wymagają pozwolenia na budowę. Pismem z 24 września 1999 r. potwierdzono możliwość przystąpienia przez nią do planowanych prac, które były niezbędne dla zapobieżenia niszczenia budynku gospodarczego, którego jest współwłaścicielką. Sabina H. i Sylwia O. domagały się uchylenia wobec nich decyzji organu I instancji. Podniosły, że w 1989 r. Barbara O., bez pozwolenia na budowę i bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości rozpoczęła budowę budynku gospodarczego. Postępowanie w sprawie popełnionej przez nią samowoli budowlanej nie zostało zakończone. I chociaż wydano dwukrotnie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych Barbara O. nadal je kontynuowała, wykańczając budynek wewnątrz i przystępując do jego użytkowania. Ocieplenie i otynkowanie ścian jest kolejnym przykładem popełnianej przez nią samowoli budowlanej. Odwołujące się zgłosiły ten fakt organowi nadzoru budowlanego. Wydając kwestionowaną decyzję organ I instancji całkowicie pominął fakt, że sprawcą samowoli jest wyłącznie Barbara O. i niesprawiedliwie obciążył odpowiedzialnością także odwołujące się. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2000 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, po rozpoznaniu obu odwołań (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części orzekającej rozbiórkę. Uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej termin rozbiórki oraz w części określającej zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki i orzekł, że zobowiązanym do wykonania rozbiórki w nowym terminie do dnia 30 czerwca 2000 r. jest sprawczyni samowoli budowlanej Barbara O. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Barbara O. w zgłoszeniu o zamiarze przystąpienia do robót nie wymagających pozwolenia na budowę deklarowała wykonanie robót zabezpieczających przed niszczeniem budynku, na co uzyskała akceptację organu administracji budowlanej. Faktycznie wykonała prace wychodzące poza zakres zgłoszenia, na które należało nadto uzyskać pozwolenie budowlane. Organ odwoławczy zmieniając termin wykonania nakazu rozbiórki postanowił go urealnić, a nadto obciążyć obowiązkiem rozbiórki osobę, która zrealizowała roboty bez pozwolenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Barbara O. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego, jako sprzecznej z art. 5 Kc. W spornym budynku zamieszkuje razem z synem i jego rodziną. Nie ma możliwości uzyskania innego lokum. Uzyskała stosowną aprobatę Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta B.-B., a docieplenie wykonano fachowo i estetycznie. Nie narusza praw osób trzecich. Jej najbliżsi nie mogli mieszkać w budynku o przemarzających ścianach. Zasady współżycia społecznego przemawiają za uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając na uzasadnienie swojego stanowiska argumenty powołane już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podkreślił, że użytkowanie budynku, jako budynku mieszkalnego nie jest argumentem w sprawie, nadto świadczyłoby o samowolnej zmianie jego przeznaczenia. Pierwotnie deklarowano użytkowanie budynku, jako obiektu gospodarczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd kontrolując działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych decyzji nie jest związany granicami skargi i może z urzędu brać pod uwagę wszelkie ewentualne naruszenia prawa popełnione w postępowaniu administracyjnym - stosownie do treści art. 21 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera zarzutów, które w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwałyby na uwzględnienie. Własność jest prawem podlegającym ochronie konstytucyjnej i ograniczenie tego prawa może wynikać tylko z ustawy i tylko w takim zakresie, jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ jest jedną z ustaw, które ogranicza sposób wykonywania własności. Przepisy tej ustawy należy stosować w sytuacjach ściśle w niej określonych, bez uciekania się do stosowania wykładni rozszerzającej. To zastrzeżenie było niezbędne, bowiem w przypadkach, kiedy przepisy Prawa budowlanego są niejednoznaczne bądź użyte pojęcia są mało precyzyjne - niedookreślone dające organom możliwość oceny lub swobodnego uznania. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Skarżąca w zgłoszeniu z dnia 31 sierpnia 1999 r. zadeklarowała zamiar przystąpienia do robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu budynku gospodarczego przed niszczeniem poprzez wykonanie izolacji pionowej ścian fundamentowych i naprawę pokrycia dachu. Art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego zawiera definicję remontu. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Stosownie do treści art. 28 cytowanego prawa roboty budowlane, a do nich w świetle art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego należy budowa oraz prace polegające na remoncie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę - z zastrzeżeniem art. 29 i 30 cytowanego prawa. To zastrzeżenie oznacza, że w sprawie budowlanej należy wziąć pod uwagę nie tylko treść art. 28, ale także art. 29 i art. 30. W art. 29 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy remont obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenie przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast, nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga dokonania zgłoszenia. Wykonanie ocieplenia ścian rozumianego jako położenie na ścianie budynku dodatkowej warstwy z płyt styropianowych i warstwy tynku mineralnego nie może być uznane za remont. Nie jest to robota budowlana polegająca na odtworzeniu w istniejącym budynku stanu pierwotnego. W wyniku wykonania ocieplenia powstał nowy, dotychczas nie istniejący element budynku dodatkowo wpływający na zmianę jego wyglądu w odniesieniu do otaczającej go zabudowy. Tego rodzaju prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W potocznym rozumieniu wykonanie izolacji pionowej ścian fundamentowych to pokrycie zewnętrznych ścian fundamentów warstwą izolującą zabezpieczającą te ściany przed wchłanianiem przez nie z gruntu, na którym posadowiony jest budynek, wody, powodującej zawilgocenie i zagrzybienie fundamentów oraz osadzonych na nich nośnych ścian. Wykonanie izolacji pionowej ścian fundamentowych nie jest tożsame z ociepleniem ścian budynku. W rozpoznanej sprawie nie jest spornym, że skarżąca wykonała ocieplenie ścian. W art. 48 Prawa budowlanego wprowadzono obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Użyte w tym przepisie sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Ocieplenie budynku nie jest obiektem budowlanym, lecz częścią budynku. W odniesieniu do tych robót art. 48 Prawa budowlanego nie miał zastosowania. Ponieważ roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku zostały wykonane z przekroczeniem granic dokonanego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego winien był zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W sprawie nie jest spornym, że roboty budowlane wykonano na nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej i dwóch innych osób, które kategorycznie sprzeciwiły się wykonaniu robót budowlanych przez skarżącą. A w toczącym się postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez skarżącą, bez pozwolenia budowlanego, budynku gospodarczego, którego ocieplone ściany są przedmiotem niniejszej sprawy, sprzeciwiały się zalegalizowaniu budowy. Art. 52 Prawa budowlanego określa, kogo obciąża obowiązek dokonania czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51. Tą osobą zobowiązaną jest przede wszystkim inwestor. A także właściciel lub zarządca nieruchomości. Organ odwoławczy prawidłowo obciążył obowiązkiem wykonania rozbiórki ocieplenia sprawcę samowoli, tj. skarżącą. Art. 5 Kodeksu cywilnego, stanowiący, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa lub zasadami współżycia społecznego odnosi się do stosunków cywilnoprawnych, a nie administracyjnych. Skarżąca w skardze nie wskazała, jakie prawo wynikające z przepisów materialnych zostało nadużyte. Sąd administracyjny nie jest władny do orzekania o nadużyciu prawa w sferze stosunków cywilnoprawnych. Wobec powyższego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skargę oddalono.