II SA/Ka 1453/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Grzegorza M. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku - uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Decyzją z dnia 7 kwietnia 2000 r. (...), wydaną na podstawie art. 105 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 30 poz. 168 ze zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył postępowanie prowadzone w sprawie dokonanej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w przyziemiu budynku mieszkalnego przy ul. S. 37 na sklep spożywczy z zapleczem i kuchnią sezonową letnią stanowiącego własność Alicji i Edwarda Ł. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że postępowanie wszczęto na wniosek Grzegorza M. zamieszkałego w S. przy ul. S. 37a w sprawie samowolnej zmiany użytkowania części pomieszczeń budynku przez Edwarda Ł. na sklep i kuchnię letnią. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznano przedmiotową zmianę za nieprawidłowość, a skoro właściciele budynku złożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie, to wniosek ten winien być rozpatrzony przez właściwy organ. Wydział Administracji Architektoniczno-Budowlanej wniosek rozpatrzył i decyzją z dnia 27 lipca 1999 r. zezwolił Edwardowi Ł. na użytkowanie sklepu spożywczego i części pomieszczeń mieszkalnych w budynku nr 37 przy ul. S. Na skutek odwołania Grzegorza M. organ II instancji, nie odnosząc się merytorycznie do zarzutów odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, wskazując, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1994 r., co potwierdził protokół "Sanepidu" z 6 września 1994 r. oraz rejestracja działalności gospodarczej w dniu 17 sierpnia 1994 r. W tej sytuacji zastosowanie miał art. 45 ust. 2 i środki prawne określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Dokonano kontroli w użytkowanym budynku i nie stwierdzono występowania przesłanek z art. 37 par. 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez Grzegorza M. w jego wniosku stwierdzono, że rozpatrzono je w świetle art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. O naruszeniu słusznego interesu osób trzecich można mówić wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów prawa. Organy inspekcji sanitarnej, które objęły kontrolą działalność sklepu nie sygnalizowały nieprawidłowości. Po drugie dojazd, dojście do sklepu oraz posesji nr 37 znajdują się od strony ul. S. Natomiast wjazd na posesje Grzegorza M. znajduje się poza granicami posesji nr 37. Jeżeli wystąpiły utrudnienia w dojeździe do jego posesji wynikające z wadliwego parkowania pojazdów, to naruszenia te winny być likwidowane w oparciu o przepisy prawa o ruchu drogowym. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i umorzył je. W odwołaniu od tej decyzji Grzegorz M. domagał się jej uchylenia i nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, tj. likwidacji sklepu w oparciu o art. 61 i art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Edward Ł. samowolnie zmienili użytkowanie budynku, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobligowany do zlikwidowania tej samowoli. W uzasadnieniu swojej decyzji polemizował z żądaniami odwołującego się, lecz faktycznie się do nich w całości nie odniósł. Nadto Edward Ł. nie wskazali miejsca postojowego dla samochodów dostawczych i klientów, nie wskazali sposobu gromadzenia i odprowadzania ścieków ze sklepu. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 105 Kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że Grzegorz M. nie wykazał dowodów posiadania w sprawie indywidualnego interesu prawnego, który zgodnie z przepisem art. 28 Kpa był niezbędny do uznania go za stronę postępowania. Samo werbalne złożenie odwołania bez przedstawienia merytorycznych argumentów nie wystarczało do występowania w sprawie. Interes faktyczny obywateli zainteresowanych bezpośrednio rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie poparty przepisami prawa materialnego nie daje atrybutu strony. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Grzegorz M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem. Zakwestionował ustalenie, iż nie przysługuje mu przymiot strony. Sposób użytkowania sąsiedniej działki, w jego ocenie, bezpośrednio wpływa także na korzystanie z jego nieruchomości. W szczególności dotyczyło to utrudnienia w dojeździe do jego parceli. Uciążliwość prowadzonej przez Edwarda Ł. działalności nie mieściła się w granicach ich nieruchomości. Brak szamba na ścieki pochodzące z prowadzenia sklepu w szczególności mycia pojemników po mięsie, powoduje, że są one wylewane do gruntu w granicy działki. To przyciąga gryzonie i muchy, które przedostają się także na posesję skarżącego. Skarżący wskazał również, że to rzeczą organów nadzoru budowlanego jest przestrzeganie prawa i czuwanie, by inwestorzy je przestrzegali. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, uznając, że skarżący nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego wniesienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje kontrolę wykonywania administracji publicznej w kryteriach legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych decyzji czy aktów. Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji należało uznać, że wydano ją z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacje prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej tego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym, a co za tym, o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru postępowania inkwizycyjnego. Może zostać wszczęte, zgodnie z art. 127 par. 1 Kpa, wyłącznie na skutek wniesionego przez stronę odwołania. Warunkiem jego skutecznego wszczęcia i zakończenia decyzją uwzględniającą odwołanie jest wykazanie przez osobę wnoszącą odwołanie interesu prawnego, którego dotyczy kwestionowany w odwołaniu akt. W przypadku decyzji wydanej w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń zlokalizowanych w przyziemiu budynku jednorodzinnego polegającej na uruchomieniu w pomieszczeniach garażu sklepu spożywczego oraz uruchomieniu letniej kuchni interes prawny w jej kwestionowaniu mają właściciele sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, która to ustawa miała zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, jako "osoby trzecie" uprawnieni są do żądania zarówno od inwestora dokonującego zmiany sposobu użytkowania lub który już samowolnie dokonał zmiany sposobu użytkowania jak i od organu rozstrzygającego legalność dokonanej zmiany sposobu użytkowania zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów. Status osoby trzeciej w postępowaniu administracyjnym musi mieć oparcie w prawie materialnym, wynikać z tytułu prawnego do nieruchomości sąsiednich. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Art. 144 Kodeksu cywilnego nakazuje właścicielowi, przy wykonywaniu swego prawa własności, zgodnie z normą art. 140, a więc w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę. Ten przepis koresponduje z art. 5 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego, zwłaszcza z zapisami dotyczącymi ochrony osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas oraz przed zanieczyszczeniem wody, gleby, powietrza, zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zgłaszane przez skarżącego zarzuty pod adresem p. Ł., którzy zmienili sposób użytkowania części swojego budynku mieszkalnego, zmierzały w kierunku wykazania naruszenia tych jego interesów. Wobec powyższego należało uznać, że organ odwoławczy, odmawiając skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania i nie rozpoznając merytorycznie jego odwołania naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o NSA uchylono zaskarżoną decyzję.