II SA/Kr 1948/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kazimierza S. na decyzję Wojewody M. z dnia 7 lipca 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; (...). Decyzją z dnia 7.07.2000 r., (...), Wojewoda M. na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Kazimierza S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 25.05.2000 r., (...), orzekającą o odmowie zwrotu na rzec odwołującego się nieruchomości - części działki ewidencyjnej nr 471/3 oraz części działki ewidencyjnej nr 466, położonej w obrębie geodezyjnym 40 K.-K. w granicach, w jakich działki te odpowiadają części działki nr 16. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. stwierdził co następuje: w związku z przeznaczeniem do wywłaszczenia, operatem geodezyjnym z dnia 29.04.1969 r. działka nr 16 o powierzchni 0,6397 ha położona w obrębie geodezyjnym 97 /mały/ K.-K. została podzielona na działki nr 16/1, 16/2, 16/3 i 16/4. Decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 8.09.1969 r. (...) wywłaszczeniem objęty został cały obszar działki nr 16 z przeznaczeniem na budowę Ośrodka Turystycznego KPURT "W.-T." w K. zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 124/68 wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 14.10.1968 r. (...), zmienionej decyzją tegoż organu z dnia 20.08.1969 r. (...). Powyższymi decyzjami o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej objęta była jedynie działka nr 16/3 o pow. 0,5106 ha. Na żądanie właściciela działki nr 16 wywłaszczeniem została objęta cała ta działka, ponieważ jej część oznaczona jako działka nr 16/4 o pow. 0,0501 ha została objęta decyzją (...), a część oznaczona nr 16/2 o pow. 0,0729 ha pozbawiona była dostępu do drogi publicznej i nie nadawała się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. Wywłaszczona działka nr 16 weszła w skład działek nr 466, 471/3 i 477, a następnie operatem podziałowym z dnia 17.01.1997 r. działka nr 466 podzieliła się na działki nr 466/1, 466/2 i 466/3. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia 8.05.1997 r. orzekł o zwrocie działek nr 477 i 466/1 oraz odmówił zwrotu działki nr 466/2, a wydanie decyzji w sprawie zwrotu części działki nr 471/3 i działki nr 466/3 pozostawił do odrębnego postępowania. Zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 124/68 wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 14.10.1968 r., (...), na części działki nr 471/3 odpowiadającej byłej działce nr 16/3 miał powstać teren zielony, alejki wewnętrzne kampingu i stanowiska kempingowe. Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie jeszcze przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. wykazały, że teren działki nr 471/3 jest ogrodzony i stanowi zagospodarowany teren wykorzystywany turystycznie. Przeprowadzone w dniu 14.03.2000 r. oględziny nieruchomości potwierdziły, że powyższy stan faktyczny nieruchomości nie uległ zmianie. Na przedmiotowej nieruchomości znajdują się m.in. stanowiska do mycia samochodów. Ponadto stanowi ona teren zielony i trwale urządzone miejsca parkingowe. Wobec powyższego należy stwierdzić, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w powyższym załączniku graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej. Ponadto stanowisko odwołujących się, którzy twierdzą, że o zbędności nieruchomości świadczy okoliczność, że wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy ośrodka turystycznego dla "W.-T.", a tymczasem obecnym użytkownikiem nieruchomości jest Spółka "F.", nie jest zasadne. Zgodnie bowiem z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów z dnia 13 czerwca 1995 r., III AZP 3/95 - OSNAPU 1995 nr 24 poz. 296, jeśli nieruchomość wywłaszczona została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, oznacza to wygaśnięcie podstawy żądania jej zwrotu, zaś Skarb Państwa lub gmina może odtąd korzystać z niej i nią rozporządzać bez ograniczeń. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza tę wykładnię, uznając, że w sytuacji, gdy nieruchomość została użyta na cel jej przejęcia, a w późniejszym czasie zmienił się sposób korzystania z nieruchomości, nie powstaje obowiązek jej zwrotu. W odniesieniu do części działki nr 466/3, która powstała z działki nr 16/2, należy zauważyć że została ona wywłaszczona na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/ na żądanie jej poprzedniego właściciela, gdyż została pozbawiona dostępu do drogi publicznej i nie nadawała się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 lipca 1994 r., IV SA 1000/93, nie publ., zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest możliwy tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegaj ą również działki wywłaszczone na cel wywłaszczenia. Ponieważ w niniejszej sprawie nie podlega zwrotowi działka nr 471/3, nabyta pod budowę ośrodka turystycznego dla KPURT "W.-T." w K., nie ma podstaw prawnych do zwrotu działki nr 466/3. W sprawie brak było również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ z tej przyczyny, że decyzja o lokalizacji szczegółowej wraz z załącznikiem graficznym zostały odnalezione po wydaniu zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. Organ odwoławczy jest zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy na podstawie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i tylko na zasadzie wyjątku może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdy jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Wobec uzyskania dokumentacji wywłaszczeniowej Wojewoda M. miał możliwość dokonania oceny tych dowodów i mógł orzec na ich podstawie co do istoty sprawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kazimierz S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody M. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. W odniesieniu do działki nr 466/3 skarżący zwrócił uwagę na niekonsekwencję i niespójność w postępowaniu organów orzekających w sprawie zwrotu tej samej nieruchomości. Mianowicie odmówiono zwrotu działki nr 466/3 z powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym jakoby zwrot nieruchomości nabytej w tym dopuszczalny tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlegają działki nabyte na cel wywłaszczenia. Tymczasem ta okoliczność nie stanowiła przeszkody w zwrocie prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. działek nr 466/1 i 477, będących częściami byłej działki nr 16. W odniesieniu do działki nr 471/3 skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie poprzez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie tej działki nastąpiło na cele budowy ośrodka turystycznego dla KPURT "W.-T." w K. Jeśli zatem KPURT "W.-T." w K. przestał być posiadaczem nieruchomości, to z tą chwilą nieruchomość stała się niepotrzebna dla tego celu. Oddanie nieruchomości w posiadanie i administrowanie jednostce prywatnej, jaką jest spółka "F." oznacza, że najpierw następuje wywłaszczenie na cel publiczny /aczkolwiek w przypadku wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i to było wątpliwe, bowiem budowa bazy hotelowej służyła dla działalności komercyjnej/, a następnie oddanie nieruchomości we władanie dowolnym jednostkom zajmującym się prowadzeniem działalności komercyjnej. Wreszcie o wadliwości decyzji Wojewody M. świadczą nieścisłości i sprzeczności w opisie stanu faktycznego nieruchomości ze stanem planowanym wykazanym w decyzji o lokalizacji szczegółowej. W terenie znajdują się myjnie samochodowe, parkingi i trochę zieleni, natomiast według decyzji lokalizacyjnej na nieruchomości miały się znajdować alejki wewnętrzne, stanowiska kempingowe i zieleń. Tymczasem cel wywłaszczenia winien być interpretowany ściśle. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 1. działka nr 16 o powierzchni 0,6397 ha położona w obrębie geodezyjnym 97 /mały/ K.-K. została wywłaszczona decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 8.09.1969 r. (...), wydaną na podstawie art. 1-5, art. 14, art. 20, art. 22, art. 30-31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/. Zgodnie z uzasadnieniem tej decyzji wywłaszczeniem objęty został cały obszar działki nr 16 /podzielonej w tym czasie w związku z zamierzonym wywłaszczeniem na działki nr 16/1, 16/2, 16/3 i "przeznaczeniem na budowę Ośrodka Turystycznego KPURT "W.-T." w K. zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 124/68 wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 14.10.1968 r. (...), zmienionej decyzją tegoż organu z dnia 20.08.1969 r. (...). Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, pierwotną decyzją o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej ośrodka turystycznego dla "W.-T." w K. objęta była jedynie działka nr 16/3 o pow. 0,5106 ha. Na żądanie właściciela działki nr 16 wywłaszczeniem została objęta cała ta działka, ponieważ jej część oznaczona jako działka nr 16/4 o pow. 0,0501 ha została objęta decyzją (...) z 20.08.1969 r. zmieniającą pierwotną decyzję o lokalizacji szczegółowej przedmiotowego inwestycji, a część oznaczona nr 16/2 o pow. 0,0729 ha pozbawiona była dostępu do drogi publicznej i nie nadawała się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. Po wywłaszczeniu działka nr 16 weszła w skład działek nr 466, 471/3 i 477. Następnie operatem podziałowym z dnia 17.01.1997 r. działka nr 466 podzieliła się na działki nr 466/1, 466/2 i 466/3. Decyzją z dnia 8.05.1997 r., (...), Kierownik Urzędu Rejonowego w K. orzekł o zwrocie działek nr 466/1 i 477 oraz odmówił zwrotu działki nr 466/2, a wydanie decyzji w sprawie zwrotu części działki nr 466/3 i działki nr 471/3 pozostawił do odrębnego postępowania. W toku przeprowadzonych w dniu 9.07.1996 r. oględzin działek nr 471/3 i 466 Kierownik Urzędu Rejonowego w K. (...) stwierdził, że część działki 471/3 w przedłużeniu działki nr 467 stanowi częściowo zieleniec przy ogrodzeniu oraz wybetonowaną część parkingu przy drodze asfaltowej. Dalej "teren zielony /rozbite namioty/". Z kolei działka nr 466 zabudowana jest budynkiem służącym jako magazyn. Z kolei na karcie 19 akt sprawy w protokole z rozprawy i wizji w terenie z dnia 22.05.1996 r. przeprowadzonej przez tego samego pracownika Urzędu Rejonowego w K. znajduje się stwierdzenie, że działka nr 466 od strony ul. R. "stanowi zielony nieużytek, przechodzący w śmietnik otoczony blachą falistą, następnie zabudowana jest warsztatem /wiatą/ autobusowym, następnie teren zagospodarowany przez camping. Wiata z pozostałym terenem ogrodzona wspólnie z obiektem campingowym. Śmietnik użytkowany jest przez Sp. "F". Z kolei w oględzinach tej nieruchomości (...) przeprowadzonych przez Prezydenta Miasta K. w dniu 14.03.2000 r. bez udziału wnioskodawcy postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że "stan zagospodarowania nie uległ zmianie od czasu poprzedniej rozprawy, zgodnie z planem realizacyjnym teren zagospodarowany prawidłowo /w miejsce obu myjni - stanowisko do mycia samochodów, w miejsce obiektu na śmietniku myjnia samochodowa/". Powyższe ustalenia faktyczne organów I instancji należy ocenić jako zupełnie dowolne oraz wewnętrznie sprzeczne. Dowolność ustaleń faktycznych wiąże się z faktem, iż Prezydent Miasta K. przed wydaniem decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie odnalazł mapy w skali 1:500 stanowiącej integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 124/68 wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 14.10.1968 r. (...), zmienionej decyzją tegoż organu (...) z dnia 20.08.1969 r. (...), która - jak wynika z uzasadnienia decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości - określała sposób zagospodarowania tej nieruchomości, a więc nie mógł ocenić, czy nieruchomość została zagospodarowana "zgodnie z planem realizacyjnym". Z kolei wewnętrzna sprzeczność ustaleń faktycznych organu I instancji wiąże się z faktem, że poprzednie w stosunku do 14.03.2000 r. oględziny nieruchomości nie wykazują, by na nieruchomości znajdowały się dwie myjnie samochodowe, które jakoby przestały istnieć w tym dniu. Podobnymi wadami obarczone są ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę M. w odniesieniu do działki nr 471/3. Wprawdzie organ ten odnalazł załącznik graficzny do powyższej decyzji o lokalizacji szczegółowej. Nic nie wskazuje jednak, by ustalił granice działki nr 471/3 w granicach dawnej działki nr 16 na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na jakiej ten załącznik został sporządzony, nie wiadomo więc w oparciu o co ustalił, co miało się znajdować na działce nr 471/3. Ponadto, gdyby nawet przyjąć za Wojewodą M., że miał na niej powstać "teren zielony, alejki wewnętrzne kampingu i stanowiska kampingowe" (...), to ze względu na nie przeprowadzenie przez Wojewodę M. własnych ustaleń i oparcie się na wewnętrzne niespójnych i sprzecznych ustaleniach faktycznych organu I instancji, należy uznać, że nie ustalił on w sposób prawidłowy aktualnego sposobu wykorzystania nieruchomości. Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący w swojej skardze, przy dokonywaniu oceny, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu należy mieć na względzie utrwaloną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadę, iż cel wywłaszczenia winien być interpretowany ściśle, czego nie można stwierdzić w odniesieniu do oceny dokonanej przez Wojewodę M. 2. Nie pozostaje w związku ze stanem prawnym i faktycznym sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją Wojewody M. pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 13 czerwca 1995 r., III AZP 3/95 - OSNAPU 1995 nr 24 poz. 296, powołany przez Wojewodę M. w uzasadnieniu jego decyzji. Sformułowane w tej uchwale stanowisko Sądu Najwyższego dotyczy nieruchomości, która została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/ i która przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, a więc przed dniem 1.08.1985 r. została zagospodarowana przez przedsiębiorstwo państwowe zgodnie z celem, a następnie przekazana innej jednostce państwowej. W ocenie Sądu Najwyższego taka nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przede wszystkim dlatego, że stosowanie zasad tej ustawy w stosunku do nieruchomości, które zostały wykorzystane zgodnie z celem ich wywłaszczenia, a następnie przekazane innej jednostce państwowej przed wejściem w życie tej ustawy oznaczałoby złamania zasady lex retro non agit. Wbrew temu natomiast co utrzymuje Wojewoda M. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd Najwyższy w zakończeniu uzasadnienia swojej uchwały zwraca uwagę, że zajęte w uchwale stanowisko nie wkracza w obszar wykładni art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w szczególności w analizę użytego tam formułowania "nieruchomość stała się na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Tym bardziej oczywiście nie może dotyczyć wykładni postanowień art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543. 3. Organy orzekające w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją odmówiły zwrotu części działki nr 466/3, która powstała z działki nr 16/2, uzasadniając takie rozstrzygnięcie tym, że została ona wywłaszczona na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/ na żądanie jej poprzedniego właściciela, gdyż została pozbawiona dostępu do drogi publicznej i nie nadawała się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele, zgodnie zaś z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 lipca 1994 r., IV SA 1000/93 - nie publ., zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest możliwy tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki wywłaszczone na cel wywłaszczenia. Ponieważ w niniejszej sprawie nie podlega zwrotowi działka nr 471/3, nabyta pod budowę ośrodka turystycznego dla KPURT "W.-T." w K., nie ma podstaw prawnych do zwrotu działki nr 466/3. Stanowisko takie należy - co do zasady - ocenić jako prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w powyższym wyroku, jak i w wyroku z dnia 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1626/94 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 42, stwierdził, że ratio legis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dopuszczającego wywłaszczenie na żądanie właściciela całej nieruchomości, gdy w wyniku wywłaszczenia część pozostawiona właścicielowi nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania oznacza, że wyłączone jest stosowanie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości. Pogląd ten zachował swoją aktualność również pod rządami art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543. Podstawową przyczyną, dla której nie może nastąpić zwrot wyłącznie części nieruchomości nabytej w trybie i na zasadach określonych w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania jest fakt, że nieruchomość taka nie była niezbędna na żaden cel określony w decyzji ojej wywłaszczeniu, lecz została wywłaszczona na żądanie jej właściciela i w związku z tym nie jest możliwe ustalenie w postępowaniu o jej zwrot, czy stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, jak tego wymaga art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie jest zatem możliwe ustalenie podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewody M. nie zaistniały jednak powyższe okoliczności uzasadniające odmowę zwrotu działki nr 466/3. Jak bowiem wyżej wykazano, odmowa zwrotu innej części nieruchomości oznaczonej poprzednio jako działka nr 16 nastąpiła z naruszeniem prawa materialnego i z naruszeniem przepisów o postępowaniu, a z kolei inna jeszcze część tej nieruchomości -na co trafnie zwraca uwagę skarżący w swojej skardze - została zwrócona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 8.05.1997 r., (...). Mając na uwadze powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku.