II SA/Gd 524/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Haliny i Romana M. na postanowienie Wojewody P. z dnia 25 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia 30 grudnia 1999 r. (...); (...). Decyzją z dnia 2 października 1992 r. Prezydent Miasta G. udzielił skarżącym Halinie i Romanowi M. pozwolenia na budowę, polegającą na adaptacji części strychu na mieszkanie i poszerzeniu w ten sposób mieszkania nr 12b w budynku przy ul. D. 4 w G. Projekt budowlany zatwierdzony wskazaną decyzją przewidywał też urządzenie w części strychu ogólnodostępnej suszarni, do której wejście prowadzić miało z klatki schodowej poprzez wybudowany pomost. Decyzją z dnia 31 marca 1994 r. Prezydent Miasta G., powołując się na art. 36 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, po stwierdzeniu, iż skarżący realizują inwestycję w sposób odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, gdyż zmienili konstrukcję stropodachu oraz projektowaną suszarnię włączyli do rozbudowywanego mieszkania, nakazał skarżącym natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych przy adaptacji strychu na mieszkanie oraz zobowiązał ich do złożenia w terminie do 29 kwietnia 1994 r. dokumentacji technicznej doprowadzenia stropodachu nad przebudowanym strychem do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego i wykonania dojścia do suszami na strychu według jednego z rozwiązań zaproponowanych w ekspertyzie zaopiniowanej przez Wydział Eksploatacji. Na skutek odwołania skarżących od tej decyzji Wojewoda G. decyzją z dnia 17 maja 1994 r. utrzymał ją w mocy, zmieniając tylko termin wykonania obowiązku na dzień 20 czerwca 1994 r. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi skarżących uchylił decyzję Wojewody G. z dnia 17 maja 1994 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 31 marca 1994 r. Uzasadniając wyrok Sąd stwierdził, iż jest bezspornym, iż skarżący prowadząc roboty budowlane związane z adaptacją strychu dokonali zmian w porównaniu z rozwiązaniami przyjętymi w zatwierdzonym projekcie technicznym. Projekt ten, jak wskazał Sąd, został opracowany na podstawie obliczeń, których prawidłowość została zakwestionowana przez występujących w sprawie rzeczoznawców. Spór wynikły w tej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie i przy zastosowaniu jakich koniecznych zmian w stosunku do pozwolenia na budowę, adaptacja może być kontynuowana. Sąd wskazał, że opinie biegłych odnoszące się do tej kwestii są rozbieżne. Nakładało to na organy orzekające w sprawie obowiązek przeprowadzenia czynności dowodowej polegającej na konfrontacji rzeczoznawców, co mogłoby doprowadzić do uzgodnienia stanowisk. Nadto Sąd wskazał, iż organy administracyjne uchyliły się od oceny opinii jednego z biegłych. W tej sytuacji, uznając, iż stwierdzone uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd skargę uwzględnił. W toku dalszego postępowania administracyjnego rzeczoznawca Jerzy H. opracował dwa projekty techniczne - jeden z czerwca 1995 r., drugi z października 1995 r. - w których przedstawiał możliwość urządzenia dojścia do suszarni na strychu, usytuowanej obok rozbudowywanego mieszkania skarżących. Z kolei skarżąca, powołując się na uwagi do projektu poczynione przez rzeczoznawcę Kazimierza D., twierdziła, że nie jest możliwe wykonanie dojścia do tej suszarni. W dniu 8 marca 1996 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Miasta G. pismo, w którym zgłosiła "odbiór adaptacji nadbudowy - rozbudowanej części mieszkania w G. przy ul. D. 4/12B" i wniosła o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z dnia 21 marca 1996 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie "pozwolenia na użytkowanie rozbudowy mieszkania nr 12B w budynku przy ul. D. 4". W toku tego postępowania skarżąca złożyła orzeczenie techniczne sporządzone przez Kazimierza D., w którym stwierdza się, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 2 października 1992 r. oraz sporządzoną przez niego inwentaryzację powykonawczą, z której wynikało, że w wyniku rozbudowy włączono w skład rozbudowywanego mieszkania część strychu, która miała być przeznaczona na suszarnię. Decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r. Prezydent Miasta G., powołując się na art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił w całości swoją decyzję z dnia 2 października 1992 r. o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 1999 r. Prezydent Miasta G. zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu postanowienia organ administracyjny wskazał, że decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r. uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 2 października 1992 r., oraz, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody P. z dnia 18 czerwca 1999 r. Z uwagi na te okoliczności, jak wskazano, "zakończenie prowadzonego postępowania i wydanie decyzji administracyjnej, na co wskazuje art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, będzie mogło nastąpić po uprzednim rozpatrzeniu zagadnienia wstępnego w trybie art. 51 Prawa budowlanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego". W zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania skarżąca zarzuciła, iż jest ono niezrozumiałe, gdyż nie wynika z niego jednoznacznie z jakiej przyczyny postępowanie zawieszono. Zarzuciła też, iż z uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania nie wynika, co należy zrobić, aby było możliwe podjęcie postępowania. Rozpoznając zażalenie Wojewoda P. wydał zaskarżone postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania jest zgodne z art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, "ponieważ stosowne rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) dotyczące przedmiotowej sprawy stanowi w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w organie I instancji zagadnienie wstępne (...) i warunkuje dalsze postępowanie w organie administracji architektoniczno-budowlanej". W skardze skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu od postanowienia Prezydenta Miasta G. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wyjaśniono przy tym, że wobec tego, iż inwestorzy odstąpili w istotny sposób od warunków pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej pozwolenia na użytkowanie winno być poprzedzone rozstrzygnięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjętym w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Trafny jest zarzut skarżących, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z uzasadnienia poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji nie wynika w sposób jasny, w jakim postępowaniu będzie rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Jednoznacznie wskazano jedynie organ administracyjny, który postępowanie to ma prowadzić. Z okoliczności sprawy wynika jednakże, że niezależnie od tego, czy decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r. Prezydent Miasta G. uchylił swoją decyzję z dnia 2 października 1992 r. o pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien prowadzić postępowanie będące kontynuacją postępowania zainicjowanego uchylonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 1995 r. decyzjami Wojewody G. z dnia 17 maja 1994 r. oraz Prezydenta Miasta G. z dnia 31 marca 1994 r. Decyzje te dotyczyły wstrzymania robót budowlanych w związku z wykonywaniem ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nałożenia na inwestorów obowiązków zmierzających do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych /art. 36 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. W obecnym stanie prawnym, a więc pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, przepisom będącym podstawą prawną wskazanych decyzji odpowiadają przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a Prawa budowlanego z 1994 r. Kompetencje określone w tych przepisach należą do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego /art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego/. Zaznaczyć przy tym należy, iż postępowanie będące kontynuacją postępowania zainicjowanego uchylonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 1995 r. decyzjami Wojewody G. z dnia 17 maja 1994 r. oraz Prezydenta Miasta G. z dnia 31 marca 1994 r. winno toczyć się według przepisów obecnie obowiązującego Prawa budowlanego niezależnie od tego, że roboty budowlane, których ono dotyczy, miały miejsce przed dniem wejścia tego prawa w życie. Stosownie do art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się jej przepisy, z zastrzeżeniem ust. 2, który wyłącza w określonych sytuacjach stosowanie jedynie art. 48 nowego Prawa budowlanego. Ważne jest też, że stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy art. 51 stosuje się także wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane. Zakładając, że podstawą zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie była konieczność zakończenia postępowania, będącego kontynuacją postępowania zainicjowanego uchylonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 1995 r. decyzjami Wojewody G. z dnia 17 maja 1994 r. oraz Prezydenta Miasta G. z dnia 31 marca 1994 r. należy rozważyć jaki jest wzajemny stosunek tych dwóch postępowań. W związku z tym wskazać należy, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest jedną z form zakończenia procesu inwestycyjnego. Zasadniczą formą zakończenia procesu inwestycyjnego jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy /art. 54 Prawa budowlanego z 1994 r./. Natomiast zakończenie procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane w określonych sytuacjach. Sytuacje te wymienione są w art. 55 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jeżeli żadna z tych sytuacji nie zachodzi, ewentualny wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie nie może powodować podjęcia decyzji administracyjnej o wydaniu takiego pozwolenia lub o odmowie jego wydania. Organ administracyjny nie posiada bowiem wówczas kompetencji do podejmowania decyzji administracyjnej. Jedną z sytuacji wymienionych w art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., które powodują powstanie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jest wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tego Prawa budowlanego decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Zatem pomiędzy postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie a postępowaniem prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. nie można dopatrywać się związku uzasadniającego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Związek ten jest, ale polega on na tym, że wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. dopiero otwiera możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed wydaniem takiej decyzji i w sytuacji, w której nie zachodzą inne okoliczności wymienione w art. 55 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nie wszczyna postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś zostało ono wszczęte, to stwierdzenie, iż brak jest okoliczności uzasadniających powstanie obowiązku ubiegania się o zezwolenie na użytkowanie winno powodować umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. Pośród warunków powstania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest też wymieniona sytuacja, polegająca na tym, że właściwy organ stwierdził, iż zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę /art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r./. Ta sytuacja jednak też w niniejszej sprawie nie zachodzi. Stwierdzenie, że zgłoszony obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę musi bowiem nastąpić w decyzji zawierającej sprzeciw, o którym mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. /tak w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1998 r. II SA/Gd 2325/97 oraz J. Siegień w: Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2001 r., wydanie 2, str. 261/. Decyzji takiej w niniejszej sprawie nie wydano. Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, gdyż sprawa ta w istniejących okolicznościach, a więc wobec jej wszczęcia przy braku jednej z sytuacji wymienionych w art. 55 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., mogła być zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.