II SA/Ka 1241/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Pawła M. na decyzje (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 maja 2000 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania prac remontowych - uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D.-G. decyzją z dnia 21 lutego 2000 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania prac remontowych przez Mariolę O. współwłaścicielkę budynku przy ul. K. 36/2. U podstaw prawnych rozstrzygnięcia organ przywołał art. 105 par. 1 Kpa, a w uzasadnieniu wskazał, iż w oparciu o ekspertyzę techniczną ustalono, że "wykucie niszy w ścianie szczytowej poddasza nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa dla konstrukcji budynku, ludzi i mienia". Podano także, że występujące uszkodzenia "w postaci rys w ścianach i suficie" powstały co najmniej przed 5 laty i nie mają związku z remontem. Odwołanie od decyzji wniosła Ewa M.-D. - inicjatorka postępowania administracyjnego, kwestionując zasadność przyjętej tezy o bezprzedmiotowości postępowania i zarzucając rozstrzygnięciu zarówno niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, jak i pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w czynnościach podejmowanych w sprawie. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją opartą o art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa z dnia 10 maja 2000 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaprezentował pogląd, iż odwołująca będąca współwłaścicielem budynku, nie wykazała "dowodów posiadania w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego związanego z wykonywaniem robót remontowych w lokalu współwłaścicielki budynku - Marioli O. Pouczono odwołującą, iż wszelkie dochodzenie "roszczeń faktycznych przez współwłaścicieli zgodnie z ustawą o własności lokali może być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym". W skardze Ewa M.-D., podając, iż działa w imieniu małoletniego syna Pawła M. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Skarżąca informując, iż to jej małoletni syn jest współwłaścicielem budynku wskazała, iż skoro organ odwoławczy powziął wątpliwości co do jej interesu prawnego to winien tę kwestię wyjaśnić. Pozostałe zarzuty odnoszą się do rozstrzygnięcia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie z argumentami tożsamymi jak przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca poinformowała, iż skargę wniosła w imieniu wówczas małoletniego syna Pawła /ur. 16 czerwca 1983 r./, który jest "współwłaścicielem" spornej nieruchomości. Na wezwanie Sądu Paweł M. złożył oświadczenie, iż podtrzymuje skargę wniesioną w jego imieniu przez matkę i wykazał w oparciu o odpis księgi wieczystej nr 20867 prowadzonej w Sądzie Rejonowym w D.-G. dla lokalu mieszkalnego nr 1 położonego w D.-G. przy ulicy K. 36, iż jest właścicielem tego lokalu, współwłaścicielem w 604/1000 części wspólnych budynku oraz użytkownikiem wieczystym w 604/1000 części nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli zgodności z prawem, prowadzonej przez Sąd na podstawie art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ została poddana decyzja organu odwoławczego oparta o art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa Przepis ten, określający w par. 1 ust. 1-3, rodzaje decyzji odwoławczych, stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W omawianym przepisie ustawodawca nie wskazał przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 Kpa. Zgodnie z art. 105 par. 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przenosząc uregulowania art. 105 par. 1 Kpa na art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania w postępowaniu odwoławczym może zachodzić zarówno z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Ten drugi przypadek występuje wówczas gdy odwołanie zostało wniesione przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, bądź przez podmiot nie mający przymiotu strony. W myśl bowiem utrwalonego już poglądu stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa /por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 119/. Baczyć przy tym trzeba, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28-30 Kpa. Nie wchodząc w zawiłości wykładni pojęcia strony wskazać jedynie należy, że stroną w rozumieniu art. 28 jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek, przy czym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Odnosząc te rozważania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego wskazać należy, że u podstaw zaskarżonej decyzji legła teza o podmiotowej bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego spowodowanej wniesieniem odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony. Teza ta wynika z przyjęcia poglądu, że "współwłaściciel nie wykazał dowodów posiadania w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego związanego z wykonaniem robót remontowych w lokalu współwłaściciela budynku". Inaczej rzecz ujmując, organ odwoławczy przyjął, iż brak bezpośredniego wpływu sprawy dotyczącej remontu lokalu na sferę prawną podmiotu wnoszącego odwołanie przesądził o braku legitymacji do jego wniesienia. Tak sformułowany pogląd jest co najmniej przedwczesny i to z wielu powodów. Jak wynika z dowodów dostarczonych przez skarżącego w spornym budynku ustalono odrębną własność lokali, a z wyjaśnień pełnomocnika skarżącego złożonych na rozprawie wiadomo, iż znajdują się w nim dwa lokale /inwestorki i skarżącego/. W aktach brak jest umowy o ustalenie odrębnej własności lokali, ale z odpisu księgi wieczystej wynika, iż właściciele lokali są współwłaścicielami części wspólnych budynku, które służą do wspólnego użytku "ogółu właścicieli". Mając na względzie tak ukształtowane stosunki własnościowe dotyczące poszczególnych lokali i części wspólnych budynku należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które wszak stanowią podstawę interesu prawnego a tym samym stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową. To odniesienie w sprawie poddanej kognicji Sądu jest niemożliwe, gdyż organ I instancji umarzając postępowanie administracyjne "w sprawie wykonania prac remontowych przez (...) współwłaścicielkę budynku" nie przywołał podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, a z jego uzasadnienia, zwłaszcza z twierdzeń dotyczących braku zagrożenia dla konstrukcji budynku, ludzi i mienia należałoby domniemywać, iż rozpoznawał sprawę w aspekcie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Również organ odwoławczy nie wskazał żadnej normy prawa materialnego, ale inaczej określił przedmiot sprawy "wykonanie robót remontowych w lokalu współwłaściciela budynku (...) - robót, które nie naruszały elementów konstrukcyjnych", a zatem zapewne rozważał sprawę w aspekcie art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. Ta różnica w zakresie podstawy materialnoprawnej sprawy ma decydujące znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd generalnie aprobuje pogląd, że właściciele lokali stanowiących odrębną własność nie mają interesu prawnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych w wyodrębnionym lokalu stanowiącym własność jednego z nich i prowadzonych przez właściciela, jeżeli roboty te nie dotyczą części wspólnych budynku i nie są obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia na ich wykonanie. Natomiast przyjęcie, iż taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie jest przedwczesne. Inicjując postępowanie - matka skarżącego podnosiła, że prowadzone prace remontowe w lokalu wpływają na stabilność części wspólnych budynku /klatki schodowej i dachu/. Z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji wynika tylko, że prace nazwane "remontowymi" polegały na wykuciu wnęki w ścianie nośnej i szczytowej budynku i że zobowiązano inwestora do przedłożenia opinii technicznej. W opinii tej we wniosku stwierdzono, że wykucie niszy - nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa dla konstrukcji budynku, ludzi i mienia i jednocześnie stwierdzono, że prace te "spowodowały pewną uciążliwość użytkowania dla współwłaściciela". Ani przywołana opinia, ani żaden inny materiał dowodowy nie pozwala na odniesienie się do następnego newralgicznego do sprawy problemu - a mianowicie czy zakres wykonanych przez inwestora robót był faktycznie li tylko remontem, czy też np. przebudową wymagającą prawnej akceptacji właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Jeżeli bowiem prace budowlane wykonane przez inwestora przekraczały zakres prawnego pojęcia remontu zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i były robotami budowlanymi podlegającymi rygorom prawa budowlanego, a nadto powodowały "uciążliwość użytkowania dla współwłaściciela", a swym skutkiem obejmowały części wspólne budynku, to skarżący będzie miał interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu I instancji. Niewyjaśnienie naprowadzonych w sprawie okoliczności stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa z zw. z art. 105 par. 1 Kpa i art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa i przesądzało o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien wpierw rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do ustalenia interesu prawnego odwołującego, czy też istniejące w tym zakresie wątpliwości i braki dowodowe nie obligują go do wydania decyzji w trybie art. 138 par. 2 Kpa celem przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w zakresie naprowadzonym w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Z naprowadzonych przyczyn Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA i orzekł o kosztach postępowania w oparciu o art. 55 ust. 1 tej ustawy.