II SA/Kr 1355/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jerzego G. na postanowienie Wojewody K. z dnia 18 maja 1998 r. (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego - uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Decyzją z dnia 26.01.1998 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w K., działając na podstawie art. 36a oraz art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r./, a także art. 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 111 poz. 726/ uchylił decyzję Wójta Gminy w S. z dnia 20.06.1994 r. (...) w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce położonej w M. a oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. 273/1 - wydaną na rzecz Kazimierza B. W uzasadnieniu podniesiono, że przeprowadzone oględziny wykazały, że inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Odstępstwa polegają na zmianie lokalizacji oraz wymiarów budynku. Według projektu oraz planu zagospodarowania wymiary budynku mieszkalnego miały wynosić 8,91 m x 11,00 m, a budynek miał być zlokalizowany w odległości 4,5 m od północno-wschodniej granicy oraz 4,5 m od granicy północno-zachodniej. Tymczasem inwestor wybudował budynek o wymiarach 8,0 x 6,55 m i zlokalizował go w odległości 7,0 m od granicy północno-zachodniej oraz 2,9 m od granicy północno-wschodniej z otworami w ścianie, czym spowodował naruszenie warunków technicznych. Dokonane ustalenia pozwoliły stwierdzić, że budowa budynku mieszkalnego nie jest zakończona "i wymaga ponownego pozwolenia na budowę". Odwołanie Kazimierza B. zostało uwzględnione i Wojewoda K. decyzją z dnia 18.05.1998 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji "nie przeanalizował potrzeby podjęcia działań w stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z 1994 r. - Prawo Budowlane, które odnoszą się do robót budowlanych, które są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach i które w niniejszym przypadku mogą mieć zastosowanie". Zwrócono także uwagę, że dokumentacja złożona przez inwestora jest wadliwa, bowiem nie zawiera zakresu wymaganych przeróbek, mających na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył Jerzy G. i nie precyzując żądania skargi podniósł, że "są wszelkie podstawy aby unieważnić w całości decyzje Wójta Gminy S. wydaną 20.06.1994 r. (...)". Dalej wywiódł, że inwestor Kazimierz B. otrzymał tylko decyzje na budowę budynku mieszkalnego i szamba. Tymczasem wybudował on także budynek gospodarczy. Okazało się, że w decyzji doręczonej Kazimierzowi B. pozwolono mu także na budowę budynku gospodarczego /czyli, że decyzja doręczona skarżącemu różniła się od decyzji doręczonej Kazimierzowi B./. Zarzucił, że zarówno budynek gospodarczy jak i mieszkalny nie są zlokalizowane w miejscu które przewiduje plan zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Dodatkowo podniósł, że w sprawie budynku gospodarczego decyzją z dnia 23.07.1997 r. (...) stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy w S. w odniesieniu do budynku gospodarczego. Na skutek odwołania Kazimierza B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzję tę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył Jerzy G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem skargi w sprawie niniejszej może być tylko decyzja Wojewody K. z dnia 18.05.1998 r. uchylająca decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 26.01.1998 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy w S. z dnia 20.06.1994 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Kwestie związane z budową budynku gospodarczego są przedmiotem innego postępowania. Zgodnie z art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd nie jest związany granicami skargi, co pozwala na rozpoznanie sprawy w szerszym aspekcie niż to wynika z zarzutów skargi. W sprawie zasadnicza kwestia związana jest z prawidłową wykładnią art. 36a Prawa Budowlanego z 1994 r. Art. 36a Prawa Budowlanego z 1994 r., jest kolejnym środkiem zmierzającym do przeciwdziałania samowoli budowlanej. Inne środki ustawa wprowadza w art. 48 i 50 cytowanej ustawy. Szczególną rolę w likwidacji skutków samowoli budowlanej powierzono ust. 2 art. 36a, stanowiącemu o obowiązku uchylenia pozwolenia na budowę, jeżeli jest ona prowadzona z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę /art. 36a ust. 1/. Ustawodawca nigdzie jednak nie zdefiniował, co należy rozumieć, przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tym zakresie więc, pozostawił organom administracyjnym swobodę uznania, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Organ I instancji ustalił, że według projektu oraz planu zagospodarowania wymiary budynku mieszkalnego miały wynosić 8,91 m x 11,00 m, a budynek miał być zlokalizowany w odległości 4,5 m od północno-wschodniej granicy oraz 4,5 m od granicy północno-zachodniej. Tymczasem inwestor wybudował budynek o wymiarach 8,0 x 6,55 m i zlokalizował go w odległości 7,0 m od granicy północno-zachodniej oraz 2,9 m od granicy północno-wschodniej z otworami w ścianie, czym spowodował naruszenie warunków technicznych. Te okoliczności, jak można domniemać spowodowały, że zdaniem organu I instancji nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nad tą kwestią przeszedł do porządku dziennego, stojąc na stanowisku, że organ I instancji winien przede wszystkim przeanalizować potrzebę podjęcia działań w stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r. Na marginesie, zdaniem Sądu, przez istotne odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno-budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 Prawa Budowlanego z 1994 r. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc, przede wszystkim ustosunkowanie się do treści art. 36a Prawa Budowlanego z 1994 r., i stwierdzenie, czy w sprawie zachodzi przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Gdyby tak rzeczywiście było, jedyną konsekwencją takiego stanu rzeczy, jest uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 36a ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. W przepisie tym wyraźnie mówi się, że w takim przypadku organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Jest to kategoryczny nakaz ustawodawcy, nie pozostawiający organowi innej możliwości. Oczywiście trzeba mieć na uwadze, że przepis ten może być stosowany w czasie prowadzenia robót budowlanych. Po zakończeniu robót środkiem przeciwdziałania nieprawidłowościom budowlanym nie może być utrata ważności pozwolenia na budowę, lecz czynności wynikające z art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. W art. 37 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., ustawodawca postanowił, że rozpoczęcie lub wznowienie budowy, m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu skoro ustawodawca w sposób wyraźny nie przesądził, w jakim trybie należy doprowadzić do wydania tego nowego pozwolenia na budowę, przyjąć trzeba, że po uchyleniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2, dopiero do sprawy będą miały zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51. Tym samym Sąd nie podziela poglądu, organu II instancji, że najpierw trzeba stosować, co dopiero wspomniane przepisy art. 50 i art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r., a dopiero w następnej kolejności przepis art. 36a ust. 2 tego prawa. Z art. 50 wynika, że jego postanowienia stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48. Dalsze działania zatem w sprawie likwidacji skutków tej samowoli budowlanej powinny być podjęte i prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51. Art. 51 ust. 1 pkt 2, zezwala organowi nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych decyzją administracyjną czynności w celu doprowadzenia wykonywania robót do stanu zgodnego z prawem. Po stwierdzeniu wykonania nałożonych obowiązków właściwy organ, stosując odpowiednio przepisy art. 37 ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i ust. 2, powinien wydać odpowiednie orzeczenie /taki pogląd reprezentują również L. Bar i E. Radziszewski w Kodeks Budowlany - Komentarz, Wyd. Prawnicze - Sp. z o.o. - W-wa 1999 r. str. 106 i nast./. Tak więc, organ II instancji rozpoznając odwołanie winien przede wszystkim wypowiedzieć się, czy w przypadku mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, czy też nie. Zajęcie stanowiska w tej podstawowej dla sprawy okoliczności, przesądzi o dalszym toku postępowania. Zaskarżona decyzja podjęta została w trybie art. 138 par. 2 Kpa. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 par. 2 Kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne, rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 par. 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzające /zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98 - ONSA 1998 Nr 3 poz. 79/. Zgodnie z art. 138 par. 2 Kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 par. 2 zdanie pierwsze in fine Kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 Kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 Kpa. Należy więc stwierdzić, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Z całym naciskiem jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 par. 2 Kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji /art. 107 par. 1 i 3 Kpa/. Tymczasem w sprawie niniejszej organ odwoławczy stoi na stanowisku, że organ I instancji winien "przeanalizować" potrzebę "podjęcia działań w stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego w trybie art. 50 i 51 ustawy z 1994 r. - Prawo Budowlane". Jeżeli organ II instancji stoi na stanowisku, że powołana przez organ I instancji podstawa prawna decyzji jest wadliwa, to tylko sam fakt powołania wadliwej podstawy prawnej, nie może stać się przyczyną zastosowania art. 138 par. 2 Kpa. Konieczne jest spełnienie normatywnej przesłanki dla kasacji decyzji tj. stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a uzupełnienie postępowania nie jest możliwe w trybie art. 136 Kpa. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji.