II SA/Po 4738/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Józefa B., Stanisława Huberta T., Andrzeja Macieja R., Jana Kazimierza O. na decyzję Wojewody W. z dnia 19 listopada 2001 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 sierpnia 2001 r. (...), (...). Zaskarżoną decyzją Wojewoda W., działając na skutek odwołania inwestorów: Józefa B., Stanisława Huberta T., Andrzeja Macieja R. i Jana Kazimierza O. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 sierpnia 2001 r., którą to decyzją odmówiono wydania pozwolenia na budowę pawilonu meblowego-handlowo-usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. P. 125-131, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 21 kwietnia 2000 r., na wniosek Józefa B. i Zdzisława D. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu handlowo-usługowego na terenie przy ul. P. 105-131 w K. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr 1-7, 8/1, 9/1, 10-14, 15/1, 15/2, 17/1, 18/1,19/1 - obręb nr 123. Józef B., Jan Kazimierz O., Andrzej Maciej R., Stanisław Hubert T. pismem z 19 kwietnia 2000 r. wnieśli o wydanie pozwolenia na budowę pawilonu meblowego, to jest II etapu kompleksu handlowo-usługowego położonego w K. przy ul. P. 105-131. Wykazali prawo do dysponowania nieruchomością tylko w zakresie działek o numerach 1-4 przy ul. P. 125-131. Do wniosku dołączyli projekt budowlany zawierający plan zagospodarowania terenu obejmujący działki nr 1-4. Organ pierwszej instancji badając kompletność dokumentów stwierdził brak wymaganego zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, co uniemożliwiało przeprowadzenie procedury wynikającej z ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 109 poz. 1157/. Organ pierwszej instancji uznał również, że inwestorzy winni wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla całego zamierzenia budowlanego. Z tych też powodów Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 24 maja 2000 r. odmówił inwestorom wydania pozwolenia na budowę pawilonu meblowego kompleksu handlowo-usługowego. Wojewoda W. decyzją z dnia 16 lipca 2001 r. uchylił jednak tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia mając na względzie, że organ I instancji nie nałożył na inwestora obowiązku uzupełnienia wniosku. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2001 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia przedłożonych dokumentów. Inwestorzy przedłożyli dokumenty wymienione w pismach z dni 16 i 17 sierpnia 2001 r. Zakres tych dokumentów organ pierwszej instancji uznał za niewystarczający i ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy nadal nie wykazali prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością dla całego zamierzenia budowlanego, dla którego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, organ odwoławczy ustalił, że innemu podmiotowi wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej z przyłączem oraz kanalizacji deszczowej na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr 1, 2, 3, 4, 27 /obręb nr 123/ oraz 570/4, 570/13 i 572/5 /obręb nr 153/, której realizacja umożliwi użytkowanie projektowanego pawilonu. Organ odwoławczy podniósł, że wydanie pozwolenia na budowę podmiotowi, który do wniosku dołączył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na rzecz innego podmiotu stanowi przesłankę nieważności pozwolenia na budowę /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Poza tym zwrócił uwagę, że projekt sieci wodociągowej i odwodnienia terenu obejmował również przyłącza i wewnętrzne instalacje wod.-kan. dla projektowanego pawilonu meblowego, wobec czego zakres projektu nie był zgodny z zakresem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przedstawił wywód zmierzający do wykazania, że w przypadku ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę części zamierzenia budowlanego /art. 33 ust. 1 prawa budowlanego/ inwestor musi wykazać prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością odpowiadającą powierzchnią całości zamierzenia inwestycyjnego. W szczególności, powołał się na wymóg opracowania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego oraz na fakt, iż według art. 34 ust. 3 prawa budowlanego projekt zagospodarowania terenu stanowi część składową projektu budowlanego. Wskazywał, że podlegający kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej projekt budowlany musi spełniać wszelkie warunki umożliwiające zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę, w tym wsparty być musi wykazaniem prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością odpowiadającą całości zamierzenia budowlanego. Zakres zatwierdzonego projektu winien być przy tym zgodny z zakresem udzielonego pozwolenia na budowę. Inwestorzy: Józef B., Stanisław Hubert T., Andrzej Maciej R. i Jan Kazimierz O. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę skarżący szczególnie polemizowali z poglądem dotyczącym konieczności wykazywania prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością odpowiadającą całości zamierzenia inwestycyjnego w przypadku realizacji inwestycji etapami. Podnosili, że wystarczające było wykazanie praw do gruntów niezbędnych do realizacji tej części inwestycji, której dotyczył wniosek i podkreślali, że obiekt, którego wniosek dotyczył mógł funkcjonować samodzielnie. W kwestii rozbieżności pomiędzy podmiotami, których dotyczyła decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej instalacji oraz wnioskodawcami w zakresie pozwolenia na budowę, wyjaśnili, iż o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpiła pracownia projektowa działająca na ich zlecenie i że tego typu praktyka była powszechna. Sprzeciwili się też wywodzeniu negatywnych dla niech skutków z przedłożenia dokumentacji o szerszym, niż konieczny na tym etapie, zakresie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazywanych w uzasadnieniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Najdalej idący argument organów obu instancji zmierzający do wykazania, iż wyłączona była możliwość udzielenia pozwolenia na budowę, wywodził się z poglądu, że w przypadku, gdy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów /art. 33 ust. 1 prawa budowanego/ inwestor obowiązany jest przestawić dowód stwierdzający prawo dysponowania na cele budowlane nieruchomością w takim zakresie, jaki niezbędny jest do realizacji całości zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt. Sąd nie podzielił proponowanej przez organy obu instancji interpretacji. Art. 33 ust. 1 prawa budowlanego w zdaniu drugim stanowi, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej nie jeden obiekt, pozwolenie na budowę, może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Według art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z regułami wywodzonymi z art. 61 ust. 1 i 3 Kpa zakres i przedmiot postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek określa treść wniosku. Zatem, skoro wniosek w opisanym przypadku dotyczy realizacji określonych w podaniu obiektów, brak podstaw do przyjmowania, by zakres kognicji organu administracji architektoniczno-budowlanej obejmował bezpośrednio okoliczności dotyczące innych niż wymienione we wniosku obiektów. Stąd też uznać należy, że wymóg określony w art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 zdanie drugie i trzecie prawa budowlanego dotyczy wykazania prawa do dysponowania na cele budowlane tylko taką nieruchomością jaka niezbędna jest do budowy obiektów wymienionych we wniosku. Na przedstawioną ocenę nie wpływa fakt, iż ustawodawca w zdaniu trzecim art. 33 ust. 1 prawa budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. W ten sposób ustanowiono bowiem wyraźnie szczególny, dodatkowy obowiązek wykraczający poza zakres obowiązków funkcjonujących w przypadku składania wniosków o pozwolenie na budowę. Brak istotnych powodów, dla których wprowadzenie tego obowiązku miało wpływać na zakres pozostałych. W szczególności zauważyć należało, że mimo rozbudowania art. 33 ust. 1 ustawodawca nie odniósł się już do przypadku opisanego w zdaniu drugim i trzecim tego przepisu w unormowaniach dotyczących dokumentów dołączonych do wniosku o pozwolenie na budowę. Mieć należało również na względzie, że ustawodawca w zdaniu drugim art. 33 ust. 1 prawa budowlanego uzależnił dopuszczalność udzielenia pozwolenia na budowę niektórych obiektów od tego czy mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Założył więc możliwość, że zamierzenie budowlane w części nie objętej pozwoleniem na budowę nie będzie realizowane i wprowadził takie mechanizmy łagodzące skutki takiego stanu rzeczy jakie uznał za wystarczające. Wprowadzenie dalej idących zastrzeżeń, w szczególności dotyczących praw do nieruchomości, na których miałyby powstać pozostałe składniki zamierzenia budowlanego wymagałoby wyraźnej regulacji. Przedstawione argumenty wzmocnić należy przesłankami z zakresu wykładni celowościowej. Regulacje objęte zdaniem drugim i trzecim art. 33 ust. 1 prawa budowlanego wprowadzono celem ułatwienia procesu inwestycyjnego dopuszczając możliwość realizacji inwestycji etapami. Proces inwestycyjny łączy w sobie elementy z zakresu prawa i ekonomii. Nie można więc pomijać, że z punktu widzenia ekonomicznych elementów procesu inwestycyjnego całkowicie nieracjonalne byłoby narzucanie inwestorom obowiązku nabywania gruntów pozwalających na realizację całości zamierzenia już przy pierwszym czy kolejnym etapie budowy. Względy ekonomiczne powodowałyby, że korzyść z tytułu wprowadzenia omawianych regulacji byłaby ograniczona do zmniejszenia wydatków na prace projektowe. Organ odwoławczy sugerował, że skoro projekt zagospodarowania działki jest składnikiem projektu budowlanego /art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego/ i dotyczyć musi całości zamierzenia, to zatwierdzenie projektu w decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone być musi spełnieniem wymogów takich jakie dotyczą całości przedmiotu projektu zagospodarowania. Jak to już jednak wykazywano wymóg o jakim mowa w art. 33 ust. 1 zdanie trzecie prawa budowlanego ma charakter szczególny i nie można wyprowadzać z jego istnienia wniosków dalej idących niż wynikające z dosłownej treści przepisu. Gdyby zresztą przyjąć linię rozumowania organu odwoławczego należałoby przyjąć, że już na pierwszym etapie realizacji zamierzenia istniałaby konieczność opracowania projektu budowlanego jego całości. Odnosząc się do dalszych zagadnień występujących w sprawie, w pierwszej kolejności rozważyć należało kwestię rozbieżności występujących w zakresie podmiotów, które uzyskały decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej z przyłączem oraz kanalizacji deszczowej i tych, które ubiegały się o pozwolenie na budowę. Zauważyć należało, że decyzję w przedmiocie ustalenia warunków budowy i zagospodarowania terenu uzyskała pracownia projektowa, co do której wątpliwym było by działanie we własnym imieniu lub na własną rzecz. Wątpliwości w tym zakresie mogłyby zostać usunięte w trybie art. 113 par. 1 bądź par. 2 Kpa. Zaznaczenia wymaga, że inicjatywa w tym zakresie przysługuje inwestorom, którzy mogliby we wskazanym trybie wykazać, że w istocie byli stroną postępowania a występujący w tym postępowaniu podmiot działał na ich rzecz. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że przedłożenie dokumentacji projektowej dotyczącej w części dalszego etapu zamierzenia powodowało wadliwość projektu. Możliwe jest przecież zatwierdzenie tylko niezbędnej części projektu. W kwestii stosowania art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 109 poz. 1157/ zauważyć należy, że przepis ten nie przesądza formy informacji o zamierzonym przedsięwzięciu. Zatem wyjaśnienia wymagałoby czy dokumentacja projektowa po uzupełnieniu nie zawiera niezbędnych danych. Dalej idące zastrzeżenia organu pierwszej instancji przedstawione zostały na tyle nieprecyzyjnie, że nie było możliwości ich kontroli. Nie wydawało się też by te zastrzeżenia podtrzymał organ odwoławczy. W przedstawionych okolicznościach uchylono decyzje organów obu instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.