II SA/Łd 1093/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Jana Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.-T. z dnia 30 maja 2001 r. (...) w przedmiocie podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 21 lutego 2001 r. (...), (...) Decyzją z dnia 21 lutego 2001 r. (...), wydaną na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ i par. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. nr 25 poz. 130/, Prezydent Miasta B. zatwierdził z urzędu podział nieruchomości położonej w obrębie 13 oznaczonej nr działki 111/4 o pow. 0,3061 ha polegający na wydzieleniu trzech działek o nr 111/7 o pow. 0,2094 ha, 111/8 o pow. 0,0352 ha, 111/9 o pow. 0,0615 ha o łącznej powierzchni 0,3061 ha, stanowiącej własność Jana Z. w sposób przedstawiony na załączonej mapie podziału zaewidencjonowanej w Urzędzie Wojewódzkim w P.-T., Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjne Kartograficznej w P.-T. Filia w B. za nr 1189/94 - 132.231.04 w dniu 16 kwietnia 1994 r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż art. 97 ust. 3 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy określa, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Zgodnie ze zmianą planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzoną uchwałą nr 10/II/94 Rady Miejskiej w B. z dnia 14 lutego 1994 r. /Dz.Urz. Woj. P. 1994 nr 13 poz. 83/ działka nr 111/4 leży w terenach oznaczonych R.M.n i opisanych jako "tereny zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności z dużym udziałem zieleni". Część graficzna tego planu pozwala ustalić, iż wydzielona w wyniku podziału działka nr 111/8 stanowi część drogi, powstającej dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, zapewniającej bezpośrednią obsługę zespołu budynków. W odwołaniu od powyższej decyzji Jan Z. zarzucił, iż organ wydał decyzję bez poszanowania konstytucyjnego prawa własności i traktując nieruchomość skarżącego jak swoją własność. Zdaniem Jana Z. ekonomicznie nieuzasadnione i nieracjonalne jest przeprowadzenie przez działkę skarżącego "ślepej" drogi do czterech działek powstałych z podziału gruntu, który do tej pory był wykorzystywany rolniczo. Projektowany podział zniszczy dorobek życiowy skarżącego. Na przedmiotowej działce znajduje się dom mieszkalny i Jan Z. prowadzi od 1990 r. działalność gospodarczą /usługi budowlane i hurtownia materiałów budowlanych, transport towarowy/, będącą źródłem utrzymania rodziny. Przeprowadzenie drogi przez działkę, na której skarżący prowadzi działalność gospodarczą wymusi likwidację tej działalności. Jednocześnie w wyniku podziału powstanie "mała działeczka", która stanie się bezużyteczna, tym bardziej, że będzie odcięta od wszystkich mediów i zbyt wąska pod zabudowę. Skarżący wskazał na możliwość innych rozwiązań w celu utworzenia drogi "ślepej" do nowopowstałych działek: dojazd przez drogę przeprowadzoną przez działki od ul. W. P., dojazd przez bardzo szeroką i "wolną" działkę położoną przy przystanku MZK, dojazd przez grunty od ul. F. Jan Z. wniósł o przeprowadzenie oględzin w terenie, ponowne przeanalizowanie sprawy i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.-T. decyzją z dnia 30 kwietnia 2001 r. (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Przez zgodność z planem należy rozumieć zarówno przeznaczenie terenu jak i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji dokonał z urzędu podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki pod projektowaną ulicę osiedlową. Wydzielona w wyniku podziału działka nr 111/8 o pow. 0,0352 ha stanowi część tej drogi, powstającej dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Decyzją z dnia 23 sierpnia 1999 r. (...) ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ulicy osiedlowej wraz z uzbrojeniem. Przebieg projektowanej inwestycji drogowej odpowiada ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego. Również zatwierdzony podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. W myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Dokonany podział ma służyć wydzieleniu gruntów pod drogę publiczną /cel publiczny/. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego oraz kontroli ruchu lotniczego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Dlatego też podział mógł być dokonany z urzędu, nawet bez zgody właściciela nieruchomości. W postępowaniu o podział nieruchomości organ orzekający w sprawie nie jest uprawniony do oceny ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego. Wiąże on zarówno właścicieli nieruchomości jak i organy administracji. Ustalenia tego planu, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i mogą prowadzić do ich ograniczenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący ponowił argumenty zawarte we wcześniejszym odwołaniu a nadto zarzucił naruszenie art. 10 Kpa i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.-T. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wywodząc zbieżnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, iż nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut co do obowiązku zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu. Jak wskazał sam skarżący, postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już od kilku lat. Już w 1994 r. Jan Z. zakwestionował wykonany wówczas projekt podziału nieruchomości /w części jego nieruchomości zatwierdzony obecnie/. W międzyczasie podejmowano próby wykupu działki przeznaczonej pod drogę - bez rezultatu. Decyzją z dnia 23 sierpnia 1999 r. (...) ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ulicy osiedlowej wraz z uzbrojeniem /decyzja ta została utrzymana w mocy przez Kolegium, decyzją z dnia 4 listopada 1999 r. (...), którą Jan Z. zaskarżył do NSA/. W sprawie o podział nieruchomości nie zachodziła zatem konieczność przeprowadzenia dalszych dowodów. Z uzasadnienia skargi zdaje się ponadto wynikać, że powyższy zarzut dotyczy postępowania zmierzającego do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. W postępowaniu o podział nieruchomości organ orzekający w sprawie nie jest uprawniony do oceny ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, ani tego, czy został zachowany właściwy tryb jego uchwalania. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Jan Z. podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i pismach złożonych w postępowaniu administracyjnym i oświadczył, że projektowana droga "ślepa" ma kończyć się przy lesie. Pełnomocnik strony przeciwnej J. H. wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik Kolegium oświadczyła, iż projektowana droga ma służyć jako dojazdowa do działek na osiedlu mieszkaniowym - jako dojazd od ulicy K. i najprawdopodobniej projektowana ulica nie łączy ulicy K. z inną ulicą. Projektowana ulica na pewno ma służyć obsłudze tych działek, z tym, że jest przewidziana w planie i dlatego nie można jej uznać za typową drogę wewnętrzną. Pełnomocnik oświadczyła, że nie ma żadnych wiadomości, czy była podjęta uchwała o zaliczeniu drogi do dróg gminnych. Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi - art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 21 powołanej wyżej ustawy Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o NSA/. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji wydawanych w sprawach dotyczących podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ - zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi (...). Ustawodawca przez zgodność z ustaleniami planu rozumie zarówno zgodność dotyczącą przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu /art. 93 ust. 2 ustawy/. Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku, będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianych dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 97 powołanej wyżej ustawy postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału nieruchomości może być wszczęte na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny /ust. 1 i 2/, na wniosek określonych organów administracji publicznej /ust. 4/ oraz z urzędu /ust. 3 i 4/. Z przepisów art. 97 i art. 98 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, iż w zasadzie o tym, czy i w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość decyduje jej właściciel. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2000 r., II SA/Gd 1024/99 /nie publ./ uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości. Podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, wyłącznie w następujących przypadkach: - podział nieruchomości jest niezbędny dla realizacji celów publicznych /art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, - nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste /art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, - podział nieruchomości ma nastąpić w celu, o jakim mowa w art. 95 pkt 3-6 /art. 97 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie zachodzi przypadek wyszczególniony w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym miejscu wskazać należy, iż cele publiczne, w rozumieniu tejże ustawy, określa art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak, celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg (...) - pkt 1 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych - art. 1 ustawy o drogach publicznych Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej zatem są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1989 r., IV SA 992/87 - ONSA 1989 Nr 2 poz. 70/. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ w art. 2 ust. 1 drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieli na następujące kategorie: 1/ drogi krajowe, 2/ drogi wojewódzkie, 3/ drogi powiatowe, 4/ drogi gminne. Podział ten przejmuje ustawa o gospodarce nieruchomościami, na co jednoznacznie wskazuje brzmienie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezbędne jest określenie prawnego statusu drogi, przewidzianej do realizacji w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. - ze zmianą zatwierdzoną uchwałą nr 10/II/94 z dnia 14 lutego 1994 r. /opublikowaną w Dz.Urz. Woj. P. 1994 nr 13 poz. 83 z dnia 25 kwietnia 1994 r./. A mianowicie, niezbędne jest wyjaśnienie, czy droga ta - mająca przebiegać m.in. przez działkę nr ewid. 111/4 stanowiącą własność Jana Z. - spełnia kryteria dające podstawę do zakwalifikowania jej jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Jedynie zakwalifikowanie przedmiotowej drogi do dróg publicznych może uzasadniać wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości będącej własnością skarżącego. W takim tylko przypadku mamy do czynienia z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i budowa tych dróg /art. 97 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Każda z kategorii dróg winna spełniać nie tylko względy techniczne, ale i warunki formalne, prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie danej drogi do dróg wewnętrznych /art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/, /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2000 r., III SA 1432/99 - nie publ./. Powołany wyżej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Bełchatowa przewiduje na terenach oznaczonych symbolem R Mn - przyszłe tereny zabudowy jednorodzinnej, w tym na działce nr ewid. 111/4, realizację ulicy dojazdowej zapewniającej bezpośrednią obsługę obiektów i zespołów budynków - ulicę jednojezdniową dwupasmową o szerokości 6,0 m i szerokości korytarza komunikacyjnego 15,0 m. Projektowana droga dojazdowa odchodzi od ulicy K. w B. /tzn. jest w stosunku do ulicy Kolejowej położona prostopadle - "odgałęzienie"/. Plan zagospodarowania przestrzennego określa projektowaną drogę jako ulicę dojazdową. Skarżący Jan Z. podnosi, iż projektowana droga jest "ślepa", odchodzi od ulicy K. i ma kończyć się przy lesie; droga ta ma zapewniać dojazd do czterech działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości, który nie zapewnił takiego dojazdu. Zdaniem skarżącego organ administracji publicznej zatwierdził podział, w którego wyniku powstały te działki bez zapewnienia drogi dojazdowej. Obecnie, mimo iż podziałem tym nie była objęta działka nr 111/4 organ kosztem działki stanowiącej własność Jana Z. dąży do utworzenia "ślepej" drogi dojazdowej - droga ta nie łączy ulicy K. z inną ulicą. Powyższe wyjaśnienia skarżącego potwierdził częściowo na rozprawie przed Sądem pełnomocnik strony przeciwnej. Według art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi a ich budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie należy do zarządcy terenu. Budowa, utrzymanie i oznakowanie skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi należy natomiast do zarządu drogi publicznej /art. 8 ust. 4 ustawy o drogach publicznych/. Skoro zatem drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publiczny to tym samym nie są także drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami a ich budowa nie stanowi realizacji celu publicznego. Jak wyżej zaś wskazano tylko realizacja celu publicznego pozwala na mocy art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości. Działa nr ewid. 111/4 nie jest własnością gminy, co oznacza, że nie zachodzi też przypadek z art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt administracyjnych nie wynika też, aby zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, o jakich mowa w art. 97 ust. 4 w związku z art. 95 pkt 3-6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Akta administracyjne nie wskazują również, aby projektowana ulica leżała w ciągu ulicy publicznej, co pozwoliłoby na uznanie - w oparciu o art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - danego odcinka drogi za drogę tej samej kategorii, w której ciągu leży. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że Gmina Miasto B. czyniła starania o nabycie części działki skarżącego przewidzianej pod budowę drogi. W związku z negatywnym skutkiem negocjacji - jak podano w piśmie z dnia 11 stycznia 1999 r. adresowanym do Heleny Sz., która wniosła o zakończenie realizacji drogi z uwagi na brak dojazdu do działek budowlanych - Zarząd Miasta B. postanowił wystąpić o wywłaszczenie tej nieruchomości. Działanie organów administracji publicznej w niniejszej sprawie może wywoływać przekonanie, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zmierzają do obejścia przepisów o wywłaszczeniu. W myśl art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Nadto uznanie w rozważanej sprawie budowy przedmiotowej drogi za realizację celu publicznego mogłoby mieć wpływ na wynik ewentualnego postępowania wywłaszczeniowego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 55 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o NSA.