II SA/Gd 420/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2002 r. sprawy ze skargi Teresy M. na decyzję Wojewody P. z dnia 12 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 28 września 1992 r. (...) udzielił Lokatorsko-Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej im. Obrońców Wybrzeża w G. pozwolenia na budowę szeregowych budynków mieszkalnych; HXV/2, HXV/3, HXV/4, HXV/5, budynku mieszkalno-usługowego XV/6, uzbrojenia terenu; sieci wodno-kaalizacyjnej, sieci gazowej, sieci elektrycznej NN i WN oraz stacji transformatorowej T-19 na terenie położonym w G.-O. przy ul. J. Decyzja ta zgodna z wnioskiem inwestora nie zawierała uzasadnienia i wobec nie wniesienia odwołania stała się ostateczna. Objęty tą decyzją budynek mieszkalno-usługowy nr XV/6, który miał być zrealizowany na działce nr 1170 o powierzchni ponad 1.000 m2, stanowił jeden obiekt budowlany, który zgodnie z zatwierdzonym projektem podzielony został na dwie niezależne części funkcjonalne - mieszkalną i usługową. Część mieszkalna obejmowała budynek dwukondygnacyjny, częściowo podpiwniczony z poddaszem użytkowym. W piwnicy zaprojektowano pomieszczenia gospodarcze, a parter i część poddasza przeznaczono na cele mieszkalne. Pozostała część poddasza miała być użytkowana jako pracownia projektowo-plastyczna. Część usługowa budynku przeznaczona była na działalność gospodarczą nieuciążliwą. Podstawową jej część miała stanowić hala sprzedażne - magazynowa, która w miarę potrzeb mogła być adaptowana na inny profil działalności inwestora. Obie części mieszkalna i usługowa miały być połączone "łącznikiem", w którego przyziemiu zaprojektowano dwustanowiskowy garaż a na piętrze poddasza pomieszczenia biurowe dostępne dla właściciela całego obiektu budowlanego również z mieszkania. Dojazd do części usługowej budynku zaprojektowano odrębnie od ul. G. na dziedziniec ogrodzony murem od sąsiada i części mieszkalnej. Zgodnie z przedmiotowym projektem, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, tak przyjęty układ funkcjonalny pozwalał na połączenie funkcji usługowej z mieszkalną z wyeliminowaniem wzajemnych uciążliwości. Ponadto budynek usługowy zlokalizowany od strony obwodnicy miał stanowić dodatkowy ekran dla budynku mieszkalnego. W toku realizacji przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego, wobec rezygnacji Teresy M. z budowy jego części usługowej, na wniosek spółdzielni, ostateczną decyzją administracyjną z dnia 23 maja 1997 r. podzielono działkę nr 1170 na dwie odrębne działki: (...), (...). Dwoma odrębnymi aktami notarialnymi sporządzonymi w dniu 16 kwietnia 1999 r. spółdzielnia przeniosła prawo własności działki nr 1170/101, na której realizowana była część mieszkalna budynku nr XV/6, na Teresę Jadwigę M. oraz prawo własności działki nr 1170/102 na Zbigniewa K. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 11 sierpnia 2000 r., na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku Zbigniewa K., zmienił inwestora w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 28 września 1992 r. opisanej szczegółowo na wstępie uzasadnienia w części dotyczącej części budynku mieszkalno-usługowego XV/6 położonego na działce nr 1170/102 z inwestora Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej im. Obrońców Wybrzeża na inwestora Zbigniewa K., wskazując ponadto w rozstrzygnięciu, że pozostałe warunki decyzji nie ulegają zmianie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca Zbigniew K. do wniosku o przeniesienie części przedmiotowej decyzji na jego rzecz załączył zgodę dotychczasowego inwestora tj. Spółdzielni. Ponadto załączył akt notarialny, z którego wynika, że jest właścicielem działki nr 1170/102 położonej w G.-O. Odwołanie od tej decyzji wniosła w dniu 23 października 2000 r. Teresa M., która jednocześnie złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oparty na tym, że nie otrzymała decyzji organu I instancji. Właścicielka działki nr 1170/101 zarzuciła, że w toku realizacji jej części budynku nr XV/6 inwestor dokonał licznych zmian w części mieszkalnej w porównaniu z pierwotnym projektem zatwierdzonym decyzją z 28 września 1992 r. Zmiany te są trudne do ustalenia ze względu na zaginięcie dokumentacji budowy, w tym dziennika budowy. Podziału nieruchomości dokonano bez inwentaryzacji stanu faktycznego, co spowodowało, że ławy jej budynku znajdują się na działce sąsiada, który wystąpił o wyrażenie zgody na budowę hurtowni w odległości mniejszej niż 3 metry od jej domu. Decyzja o zmianie inwestora uprawnia właściciela sąsiedniej nieruchomości Zbigniewa K. do prowadzenia budowy zgodnie z projektem zatwierdzonym w 1992 r., co obecnie, po zmianach w tym własnościowych, jest niemożliwe technicznie bez zmiany projektu. Odwołująca się wywodziła, że ława jej budynku leży powyżej planowanego poziomu zabudowy na sąsiedniej działce, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Teresa M. podała również, że 13 października 2000 r. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego dla budynku na działce nr 1170/102. Powołując się na te okoliczności wskazywała, że przed wydaniem tej decyzji należy przeprowadzić postępowanie administracyjne oraz umożliwić jej ochronę własnego interesu. Wojewoda P. decyzją z dnia 12 stycznia 2001 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 i art. 105 par. 1 Kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że rozstrzygnięcie organu I instancji stanowi zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 września 1992 r. jedynie w zakresie jej adresata dokonaną w trybie art. 155 Kpa i art. 40 prawa budowlanego. Ten ostatni przepis przewiduje, że organ jest zobowiązany za zgodą strony, na której rzecz decyzja została wydana, do przeniesienia jej na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomo ściana cele budowlane. Z przepisu tego wynika, że poza byłym i aktualnym inwestorem nikt inny nie ma w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego. W świetle tej oceny organ odwoławczy uznał, że Teresa M. nie jest stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie, złożone odwołanie wykracza poza przedmiot rozstrzygnięcia, co prowadzić musiało do umorzenia postępowania odwoławczego. Teresa M. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której opisała przebieg realizowanej przez nią inwestycji oraz działanie organów administracji podejmowane po wydaniu tej decyzji. Skarżąca wskazywała, że w okolicznościach sprawy wydanie zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę mogło nastąpić wyłącznie za zgodą spółdzielni mieszkaniowej z udziałem nowych inwestorów, którzy przejmowali to pozwolenie. Skoro zatem jedno pozwolenie na budowę przenoszono na dwóch nowych inwestorów, to zarówno ona jak i Zbigniew K. byli stronami tego postępowania administracyjnego. W skardze zawarto również ocenę dopuszczalności przeniesienia pozwolenia na budowę na dwóch inwestorów wyrażając pogląd, że skoro pozwolenie na budowę z 1992 r. dotyczyło realizacji 4 budynków szeregowych oraz budynku mieszkalno-usługowego, to niedopuszczalne było przeniesienie pozwolenia na budowę jednego obiektu na dwóch nowych inwestorów. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że zmiana inwestora w trybie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Przepis ten określa warunki zmiany adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 40 prawa budowlanego. Żadna z tych przesłanek nie dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, który nie jest stroną tego postępowania. Dla uzasadnienia tego poglądu odwołano się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1999 r. IV SA 1053/97. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczy przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji tj. umorzenia postępowania odwoławczego z tej przyczyny, że w ocenie Wojewody P. odwołanie wniesione zostało przez podmiot, który nie był stroną tego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Rozstrzygnięcie organu I instancji podjęte zostało na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, który to przepis stanowi, że "organ, który wydał decyzję, określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przejmuje ona wszelkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Ocena, że skarżąca nie ma interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu oparta była na założeniu, że jest ona wyłącznie właścicielką sąsiedniej nieruchomości, co w świetle okoliczności sprawy uznać należało za błędne. Organ odwoławczy pominął całkowicie fakt, że pierwotne pozwolenie na budowę z 28 września 1992 r., opisane szczegółowo na wstępie uzasadnienia, dotyczyło realizacji 4 szeregowych budynków mieszkalnych oraz wolnostojącego budynku mieszkalno-usługowego XV/6. Ten ostatni budynek miał być zrealizowany na działce nr 1170 przed jej podziałem, a jego część mieszkalna i usługowa miała być połączona łącznikiem, w którego przyziemiu zaprojektowano dwustanowiskowy garaż. Organ odwoławczy nie dostrzegł również tego, że odrębną decyzją administracyjną wydaną także 11 sierpnia 2000 r. Prezydent Miasta G. na podstawie art. 40 prawa budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku Teresy M., zmienił inwestora w części dotyczącej budynku mieszkalnego na działce nr 1170/101 ze spółdzielni na skarżącą. Z powyższego wynika, że w tym samym dniu odrębnymi decyzjami przeniesiono pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego XV/6 na dwóch inwestorów tj. skarżącą i Zbigniewa K. Nie wnikając w kwestię dopuszczalności przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z jednego podmiotu na dwóch nowych inwestorów wskazać należy, że w każdym razie mogło to nastąpić wyłącznie za zgodą: 1. dotychczasowego inwestora tj. LWSM im. O.-W. w G., 2. skarżącej Jadwigi M., 3. Zbigniewa K., gdyż tylko te dwa podmioty łącznie mogły przejąć wszelkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę z 28 września 1992 r. oraz posiadały prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po podziale działki 1170 na działki nr 1170/101 i 1170/102. Sąd podziela poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1999 r. IV SA 1053/97 co do tego, że zmiana osoby inwestora w trybie art. 40 prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji decyzja taka nie narusza prawem chronionych interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, który nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. W niniejszej sprawie jest natomiast inna sytuacja faktyczna i prawna, gdyż pozwolenie na budowę domu mieszkalno-usługowego, stanowiącego jeden obiekt budowlany, przeniesiono na dwa odrębne podmioty, które z uwagi na rozstrzygnięcie tej kwestii dwoma decyzjami pozbawione zostały możliwości wypowiedzenia się co do tego, czy przyjmują wszelkie warunki zawarte w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 40 prawa budowlanego nie pozwala na zmianę pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wymaga, aby osoba /osoby/, na rzecz której następuje przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę przejęła wszelkie warunki zawarte w tej decyzji. Przy takiej wykładni art. 40 prawa budowlanego udział w postępowaniu winny brać wszystkie strony, na rzecz których wydano pozwolenie na budowę, oraz wszystkie osoby, na rzecz których decyzja ta jest przenoszona, jeżeli przejmują one wszelkie warunki zawarte w tej decyzji. W świetle tego, co wyżej powiedziano przyjąć należy, że 1. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, w sytuacji gdy jej adresatem było kilku inwestorów lub, gdy ma być ona przeniesiona na rzecz kilku osób, dopuszczalne jest wyłącznie w jednym postępowaniu administracyjnym z udziałem dotychczasowych i nowych inwestorów, którzy są jego stronami w rozumieniu art. 28 Kpa. Wynika to z konieczności jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii czy osoby, na rzecz których przenoszona jest decyzja o pozwoleniu na budowę, przyjmują wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu tym organ winien ocenić dopuszczalność takiego przeniesienia decyzji i rozstrzygnąć w istniejącym stanie faktycznym, inne sporne interesy stron. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda P. winien szczegółowo rozważyć kwestię dotyczącą zachowania terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji z 11 sierpnia 2000 r. nie została doręczona skarżącej, która w świetle oceny Sądu była strona tego postępowania. Z akt sprawy nie wynika kiedy doręczono ją Zbigniewowi K. oraz Spółdzielni, a w konsekwencji kiedy stała się ostateczna. Skarżąca wniosła odwołanie w dniu 23 października 2000 r. tj. ponad 2 miesiące po dacie jej wydania. Jeżeli zatem w tym czasie decyzja organu I instancji była ostateczna, to odwołanie skarżącej jako wniesione z uchybieniem terminu winno być załatwione w trybie art. 134 Kpa. Skarżącej w takim przypadku przysługiwało bowiem wyłącznie prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 147 w związku z art. 148 par. 1 i 2 oraz art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa przy zachowaniu przewidzianego tam terminu. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję orzekając o zwrocie kosztów postępowania zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy.