II SA/Ka 3019/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bogusławy K. i Grzegorza K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 30 listopada 2000 r. (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 28 września 2000 r. (...). Prezydent G. decyzją z dnia 29 lutego 1996 r. (...) zatwierdził projekt archtektoniczno-budowlany i udzielił PHU DSC AUTO/TURYN sc Dealer Fiat Auto Poland pozwolenia na budowę pawilonu handlowego salonu samochodowego i dobudowę serwisu stacji obsługi do istniejącego warsztatu oraz na budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki na działkach nr 761/155 i 762/155 w G. Jako warunki realizacji inwestycji wskazano m.in. wymóg prowadzenia robót budowlanych pod nadzorem kierownika budowy zgodnie z opracowanym projektem oraz nałożono na inwestora obowiązek ustanowienia nadzoru inwentarskiego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem (...) z dnia 4 lipca 2000 r. wstrzymał roboty budowlane przy realizacji dobudowy serwisu stacji obsługi do istniejącego warsztatu /art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 Prawa budowlanego/. Postanowienie to utrzymano w mocy postanowieniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2000 r. (...). Odpisy powyższych postanowień doręczono Urzędowi Miejskiemu w G. wraz z protokołem z wizji z dnia 29 czerwca 2000 r. Nadto, decyzją z dnia 11 września 2000 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na PHU DSC Auto-TURYN - Bogusławę i Grzegorza K. obowiązek uzyskania decyzji o zmianie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, zatwierdzającej projekt zamienny na dobudowę serwisu stacji obsługi. Kolejną decyzją (...) z dnia 14 września 2000 r. organ nadzoru budowlanego nakazał Bogusławie i Grzegorzowi K. rozbiórkę nielegalnie rozpoczętej dobudowy klatki schodowej do rozbudowanego serwisu stacji obsługi /art. 48 Prawa budowlanego/. Pismem z dnia 24 sierpnia 2000 r. Grzegorz K., wystąpił do Urzędu Miejskiego w G. w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego, polegającego na zmianach na elewacji zachodniej oraz zmianie technologii wznoszenia ścian. Decyzją z dnia 28 września 2000 r. (...), wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G., uchylono decyzję tego organu z dnia 29 lutego 1996 r. (...) w sprawie pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 162 par. 3 Kpa. W uzasadnieniu organ orzekający odwołując się do ustaleń PINB podał, że stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji, polegające na rozbudowie, a tym samym powiększeniu obrysu budynku, zmianie dwóch elewacji, zmianie konstrukcji obiektu i związanej z tym zmianie technologii wykonania ścian. Nadto, w dzienniku budowy brak zapisów w sprawie dokonanych zmian, jak również uzgodnień z autorami projektu. Dodatkowo organ I instancji po analizie projektu budowlanego i geodezyjnego szkicu pomiaru wykonawczego stwierdził, że obiekt zaprojektowano o wymiarach: 26,62 x 27,64 m. Na tej podstawie organ I instancji stanął na stanowisku, iż inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania uprzednio decyzji o zmianie pozwolenia na budowę co winno skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od decyzji Bogusława i Grzegorz K. domagali się jej uchylenia i umorzenia postępowania, zarzucając naruszenie zasad art. 8 i art. 10 par. 1 Kpa oraz przepisów art. 162 par. 3 Kpa i art. 36a Prawa budowlanego. Zdaniem odwołujących się, przede wszystkim nie powiadomiono ich o wszczęciu postępowania i nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu, zaś odstępstwa od projektu w postaci zmiany elewacji budynku i jego konstrukcji, nie mogą być uznane za istotne. Zaskarżoną decyzją, wydaną z upoważnienia Wojewody Ś., utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Aczkolwiek organ II instancji podzielił zarzuty co do braku powiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, jednakże uchybienie to uznał za nieistotne, bowiem strony brały udział w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, w którym stwierdzono odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Wreszcie, organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w odpowiedzi na wniosek inwestora, chociaż nie po jego myśli. Nadto, organ odwoławczy podzielił stanowisko strony co do niewłaściwego zastosowania art. 162 par. 3 Kpa, lecz uchybienie to naprawił przez powołanie w podstawie prawnej art. 163 Kpa, który to przepis uprawnia organ do uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne, a mianowicie, w niniejszej sprawie przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji uznał jednak za prawidłowe stanowisko organu I instancji, iż dokonane przez inwestora odstępstwa są istotne. Dobudowano bowiem samowolnie klatkę schodową, w stosunku do której orzeczono nakaz rozbiórki. Budowa prowadzona była bez wymaganego nadzoru. Powiększono też budynek w jego obrysie. W dzienniku budowy brak zapisu odnośnie dokonanych zmian, jak również uzgodnień z autorami projektu. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Grzegorz i Bogusława K. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji z powodu naruszenia art. 7-9, art. 10, art. 61 par. 4 i art. 77 par. 1 Kpa oraz art. 83 ust. 1 i art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponawiając zarzuty, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący wywiedli, iż Wojewoda dopuścił się poważnego uchybienia, sankcjonując postępowanie dotknięte wadą, uzasadniającą w myśl art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa wznowienie postępowania. Nadto, skarżący podnieśli, iż zastrzeżenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyły tylko jednego z obiektów objętych pozwoleniem na budowę, które zaskarżoną decyzją uchylono w całości. Skarżący podtrzymując stanowisko co do zakresu dokonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu, ponowili zarzut, iż odstępstwa te nie były istotne. W kolejnym piśmie procesowym skarżący podali, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji PINB w sprawie nakazu rozbiórki klatki schodowej oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zaś decyzje w tym przedmiocie są ostateczne. Wojewoda Ś. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. Uchybienie przez organy obydwu instancji zasadom postępowania administracyjnego mogło mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy, jako że wobec braku powiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o zebranych w sprawie dowodach, uniemożliwiono im zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym. Dotknięte tymi wadami postępowanie doprowadziło do poczynienia ustaleń faktycznych, które stały się podstawą oceny prawnej sprawy. Jak stwierdzono w wyroku NSA z dnia 13 lutego 1986 r. II SA 2015/85, zachowanie przez organ administracji wymogów art. 10 par. 1, art. 79 i art. 81 Kpa, nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu /ONSA 1986 Nr 1 poz. 13/. W wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r. SA/Ka 963/91 /nie publ./, Sąd przyjął, że załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronnie rozstrzygnięcia, koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 par. 1 Kpa. Co więcej, w niniejszej sprawie skarżących nawet nie powiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie /art. 61 par. 4 Kpa/. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, wskutek ich wniosku o zmianę decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie mogło zapaść rozstrzygnięcie o uchyleniu pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Wydanie zaskarżonej decyzji możliwe było zatem jedynie w odrębnym postępowaniu. Aczkolwiek materiał dowodowy w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej mogły stanowić również dowody zebrane w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, jednakże nie zwalniało to od wymogu umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do ich treści zgodnie z art. 10 par. 1 Kpa, a także od powinności oceny i rozpatrzenia materiału dowodowego w trybie art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Podkreślić należy, iż z mocy art. 81 Kpa, warunkiem uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną, jest umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności o których mowa w art. 10 par. 2 Kpa. Zasadnie przy tym skarżący zarzucili, iż powyższe wadliwości postępowania przed organem I instancji nie mogły być usunięte w toku postępowania przed organem odwoławczym. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wobec całkowitego pozbawienia stron możliwości udziału w postępowaniu, winno prowadzić do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 par. 2 Kpa. Działając z urzędu Sąd obowiązany był nadto stwierdzić, iż w niniejszym postępowaniu administracyjnym pominięto właścicieli /użytkowników wieczystych/ nieruchomości sąsiednich. Tymczasem krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, jest tożsamy, jak w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać. Dopiero po usunięciu powyższych uchybień i przeprowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich osób, legitymujących się interesem prawnym w sprawie, możliwe będzie poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych i na tej podstawie rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Z mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Powołany przepis nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji jedynie w części. Zatem jeżeli zamierzeniem objęta była realizacja kilku samodzielnych obiektów budowlanych, zaś odstępstwa dotyczą tylko jednego z nich, uchylenie decyzji jest dopuszczalne i rodzi skutek w stosunku do całości zamierzenia. Jednakże w takim wypadku ocena skutków popełnionych odstępstw winna być szczególnie wnikliwa, bowiem ustawa nie definiuje pojęcia "istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę". Zdaniem składu orzekającego, do takich zaliczyć należy naruszenie warunków techniczno-budowlanych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałyby wyniki pomiaru geodezyjnego obiektu. Powiększenie wymiarów budynku w obrysie, które narusza odległości od granicy działki oraz zabudowy sąsiedniej, określone przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Budowlanej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./, winno uzasadniać przyjęcie, że doszło do istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych też względów w postępowaniu niezbędny jest udział właścicieli /użytkowników wieczystych/ nieruchomości sąsiednich w celu ochrony ich uzasadnionych interesów. Natomiast niezapewnienie nadzoru inwestorskiego i prowadzenie robót bez kierownika budowy, wbrew wymogom udzielonego pozwolenia na budowę, może rodzić skutki prawne jedynie w razie ustalenia czy i w jakim zakresie wykonano roboty budowlane w takich niezgodnych z prawem warunkach. Gdy idzie o samowolną dobudowę do obiektu, w stosunku do której organ nadzoru budowlanego orzekł nakaz rozbiórki z art. 48 Prawa budowlanego, taki stan rzeczy wyklucza równoczesną sankcję w postaci uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Sankcje te wzajemnie się wykluczają. Wreszcie, stwierdzić przyjedzie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada samodzielne kompetencje w zakresie ustalenia przesłanek z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z treścią art. 82b ust. 1 tego prawa, kopie wydanych przez te organy decyzji podlegają doręczeniu organom nadzoru budowlanego. Kompetencje tych organów są oddzielne i określone przepisami art. 83 Prawa budowlanego. Zasady tej nie wyłącza przepis art. 84b ust. 2 i 3 ustawy. Stąd też, zdaniem składu orzekającego, późniejsze wyeliminowaniu z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, wydanych na podstawie art. 48 i art. 50 Prawa budowlanego nie rodzi skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 36a ust. 2 ustawy. Jednakże dopiero wyniki postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego zgodnie z regułami, gwarantowanymi przepisami procedury administracyjnej, a zwłaszcza wyjaśnienie, czy doszło do naruszenia wymogów co do sytuowania obiektu w odległościach od granicy i sąsiedniej zabudowy, określonych przepisami techniczno-budowlanymi, mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o prawidłowo zastosowane normy prawa materialnego. Z tych też względów stwierdzając naruszenie prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 tejże ustawy, rozstrzygając o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, po myśli art. 55 ust. 1 i 3 cyt. ustawy.