II SA/Ka 1518/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Tadeusza S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 6 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę i pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego - oddala skargę. Decyzją z dnia 16 lutego 2000 r., (...) Prezydent Miasta R., po rozpatrzeniu wniosku Magdaleny i Tadeusza S., o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części warsztatu ślusarskiego na punkt produkcji elementów betonowych w R.-Z., przy ul. Z. 38, na parceli nr 1658/55, zatwierdził projekt adaptacji i wydał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części warsztatu ślusarskiego na punkt produkcji elementów betonowych w R.-Z., przy ul. Z. 38. Prezydent powołał się na przepisy art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 55 ust. 1 i art. 71 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu organ stwierdził, że roboty budowlane powinny być wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaznaczył, że brano pod uwagę ustalenia planu miejscowego. Wskazał, że należy zgłosić obiekt do użytkowania. W odwołaniu Eugenia i Ireneusz F. zarzucili, że Tadeusz S. już od pięciu lat prowadzi działalność betoniarską pod szyldem warsztatu ślusarskiego. Wskazali na uciążliwości związane z funkcjonowaniem zakładu. W sierpniu 1998 r. zgłosili ten fakt organom ochrony środowiska. Prace zostały wówczas wstrzymane. W czasie prowadzenia produkcji dziecko odwołujących, uczulone na kurz, miało w nocy duszności. Zaznaczyli, że produkcja dotyczy zakładu w osiedlu domów jednorodzinnych. Decyzją z dnia 6 czerwca 2000 r., (...) Wojewoda Ś. uchylił decyzję I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powołał się na przepisy art. 138 par. 2 Kpa i art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. Organ odwoławczy zauważył, że jeśli doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu, to organ powinien dokonać analizy zgodności inwestycji z prawem gminnym. Z akt sprawy nie wynika, czy organ badał sprawę w tym zakresie. Przedmiotowy zakład znajduje się w sektorze G 23 R, pełniącym funkcje rolnicze. Jeśli zaś inwestycja zlokalizowana jest w strefie G1M2 /zabudowa jednorodzinna/, to również taka analiza jest niezbędna. Nie został wykazany brak uciążliwego oddziaływania inwestycji na środowisko. Decyzja z dnia 4 października 1999 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., umarzająca postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu jest nieadekwatna do zebranego materiału dowodowego. Biorąc pod uwagę powyższy wywód, należy odmówić wnioskodawcom pozwolenia na wykonaną już inwestycję. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Tadeusz S. podniósł, że nie dobudował części warsztatu ślusarskiego bez pozwolenia. Nie wiedział, iż poza uzyskaniem zgody na poszerzenie działalności gospodarczej, musi zawiadomić również Wydział Architektury. Wszystkie wymogi Wydziału Ochrony Środowiska i Wydziału Architektury w R. wykonał zgodnie z zaleceniami. W związku z tym otrzymał pozytywną decyzję Wydz. Architektury i Gospodarki Przestrzennej w R. Jego zdaniem pomyłkowo elementami betonowymi określono drobne części kominków i donic ogrodowych. Działalność odbywa się od czerwca do września. Nieprawdą jest, że produkcja ta wykonywana jest od pięciu lat. Obwinianie go chorobą dziecka Eugenii F. nie pokrywa się z opinią biegłego inż. Elżbiety W. Tereny rolne faktycznie są ugorami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było działaniem koniecznym wobec funkcjonującej w obiegu decyzji z dnia 4 października 1999 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W świetle orzecznictwa NSA, w obecnej regulacji prawnej nie ma możliwości zalegalizowania dokonanej już samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do likwidacji jej skutków. Z tego powodu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasugerowano odmówienie skarżącemu pozwolenia na wnioskowaną inwestycję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd w oparciu o art. 21 ustawy o NSA wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa. Z uwagi na to, że jest do decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, rozważając jej zgodność z prawem należy odpowiedzieć na pytanie, czy zachodziły określone w tym przepisie przesłanki dla tego typu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające odnosi się do okoliczności objętych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm. - stan publikacji aktualny w czasie wydania zaskarżonej decyzji/. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego normuje art. 71 tej ustawy. Z brzmienia art. 71 ust. 1 prawa budowlanego wynika, że przy wydawaniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stosuje się odpowiednio przepis art. 32. Od razu, w związku z tym, zauważyć należy, że instytucja zmiany sposobu użytkowania nie wyłącza stosowania przepisów regulujących wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, gdy zachodzą przesłanki z art. 28 prawa budowlanego. Pogląd ten nie jest kwestionowany w orzecznictwie /por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1999 r., II SA/Ka 369/99 - nie publ./. Ocena ta jest efektem nie tylko odczytania treści art. 71 oraz art. 28 w związku z art. 3 pkt 7 prawa budowlanego. Takie rozumienie omawianej kwestii wynika także z przepisów, wydanego w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/. Przepis par. 11 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że jeśli z treści wniosku, o którym mowa w par. 8 /tj. wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego/, wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiążę się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, właściwy organ wydaje postanowienie, w którym m.in. wzywa wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Z powyższych rozważań wyciągnąć trzeba wniosek, że jeśli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, decyzję, wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 prawa budowlanego, zezwalającą na taką zmianę, powinna poprzedzić ostateczna decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. W świetle art. 71 ust. 1 oraz art. 28 prawa budowlanego i par. 11 ust. 1 ww. rozporządzenia wykonawczego nie jest możliwe załatwienie jedną decyzją sprawy pozwolenia na budowę /w istocie na roboty budowlane umożliwiające zmianę sposobu użytkowania obiektu/ i pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Nie można było zatem zaakceptować decyzji I instancji w postępowaniu odwoławczym. Brak było podstaw do zaaprobowania aktu zezwalającego jednocześnie na roboty budowlane i zmianę sposobu użytkowania części warsztatu ślusarskiego na punkt produkcji elementów betonowych. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Ewentualne pozwolenie na wykazanie robót budowlanych, powinno być oparte o zespół norm regulujących tę instytucję, zawartych w przepisach art. 32 - 35 prawa budowlanego. Rozważenie zaś zgodności projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /na co wskazuje organ odwoławczy/ należy do koniecznych elementów postępowania o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych. Uzupełnić przy tym warto, że jeśli w ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanie pozwolenia na wykonanie robót nie wymagało ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ to powinien ocenę tę wyrazić, wskazując na przesłanki z art. 39 ust. 2 tej ustawy, uzasadniające zajęte stanowisko. Wynika to wprost z art. 32 ust. 4 prawa budowlanego. W postępowaniu o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych należy także zbadać, czy wnioskowane roboty nie zostały już wcześniej samowolnie wykonane. Funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., z dnia 4 października 1999 r. dotyczyła samowolnej zmiany sposobu użytkowania warsztatu ślusarskiego. Nie została natomiast rozstrzygnięta kwestia ewentualnej samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych bez pozwolenia. Okoliczność tę należy koniecznie ustalić w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę bez likwidacji skutków samowoli budowlanej /por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 1998 r., IV SA 1454/96 - nie publ./. Zaskarżona decyzja kasacyjna wyeliminowała zatem z obrotu prawnego oczywiście wadliwą decyzję organu I instancji oraz umożliwiła uruchomienie prawidłowego trybu rozpatrzenia wniosku: postępowanie o pozwolenia na wykonanie robót budowlanych /ze wskazaniami organu odwoławczego/ oraz ewentualnie następne postępowanie o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zaakcentować przy tym należy, że konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wynikała już z decyzji I instancji. O ile nawet te ustalenia decyzji I instancji nie były prawidłowe, decyzja kasacyjna, nie uniemożliwiła uruchomienia od razu trybu z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego /wymagającego zresztą odpowiedniego stosowania art. 32 prawa budowlanego/. Wobec powyższego należało, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, oddalić skargę.