II SA/Wr 1468/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Heleny H. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 11 maja 2001 r. (...) w przedmiocie nakazania Teresie B. doprowadzenia wentylacji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku przy ul. Ch. 7 we W. do stanu zgodnego z warunkami technicznymi - oddala skargę. Przedmiotem skargi Heleny H. jest ww. decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 11 maja 2001 r., (...). Decyzją tą wydaną na podstawie art. 138 par. 2 Kpa (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu odwołania Teresy B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 26 lutego 2001 r. (...) nakazującej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem pomieszczeń lokalu nr 1 na parterze budynku przy ul. Ch. 7 we W. poprzez doprowadzenie wentylacji tych pomieszczeń do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzją z dnia 26 lutego 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. ponownie nakazał Teresie B., właścicielce lokalu mieszkalnego nr 1 na parterze budynku przy ul. Ch. 7 we W. doprowadzenie wentylacji pomieszczeń "do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Jednocześnie w decyzji tej określono, że o wykonaniu decyzji należy powiadomić PINB w terminie do dnia 27 kwietnia 2001 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła Teresa B., podnosząc te same argumenty, które wymieniła w odwołaniu od poprzedniej decyzji, tj. z dnia 16 czerwca 2000 r. (...). Podniosła przy tym, że organ pierwszej instancji próbuje w dalszym ciągu zalegalizować samowolę budowlaną, pomijając fakt, że prace zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, bez dokumentacji projektowej, w oparciu o niezgodną z prawem opinię kominiarską z dnia 11 lipca 1992 r., a przy wykonywaniu prac został naruszony interes osób trzecich. Nadto podkreśliła, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, iż nie może on nakazać odłączenia kotła gazowego. Skoro obecny stan powstał w wyniku samowoli budowlanej, to organ jest zobowiązany do wydania odpowiednich decyzji. Teresa B. wniosła zatem o merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, uzasadniając swój wniosek brakiem zaufania do organu pierwszej instancji i prowadzeniem sprawy przez okres prawie dwóch lat, wydawaniem kolejnych /trzech decyzji/ nie odbiegających od siebie treścią, mimo że dwie z nich zostały w całości uchylone. Organ drugiej instancji rozpatrując wniesione odwołanie wskazał, iż decyzją z dnia 20 grudnia 1999 r. nakazano współwłaścicielkom budynku pod ww. adresem, tj. Teresie B. i Helenie H., doprowadzenie wentylacji kuchni i łazienek na parterze i na I piętrze do stanu zgodnego z przepisami poprzez zapewnienie przewodów wentylacyjnych dla tych pomieszczeń /w pkt 1/. Jednocześnie /w pkt 2/ nakazano Helenie H. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wykonanej instalacji gazowej w lokalu nr 2. Decyzję tę organ odwoławczy uchylił decyzją z dnia 21 stycznia 2000 r. (...) i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, niedopuszczalnym było wydawanie decyzji w obu tych sprawach jednocześnie, zwłaszcza, że stan niezgodny z prawem ma bezpośredni związek z samowolą budowlaną /instalacja gazowa/. Ponadto sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pierwszej kolejności w zakresie występowania przesłanek określonych w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i wydania decyzji dot. dalszych losów robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa przez Helenę H. Mimo to wydano kolejną decyzję z dnia 16 czerwca 2000 r. nakazującą Teresie B. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wentylacji w lokalu nr 1 na parterze budynku, podczas gdy należało najpierw rozstrzygnąć sprawę samowolnych robót budowlanych wykonanych przez Helenę H. Kolejna decyzja była zatem również wadliwa i uchylając ją decyzją z dnia 2 października 2000 r. (...), sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, akta sprawy oraz rozstrzygnięcie i uzasadnienie kolejnej decyzji z dnia 26 lutego 2001 r. wskazują, że organ pierwszej instancji nadal nie uwzględnił okoliczności, na podstawie których poprzednie decyzje uchylono. W ostatniej decyzji powołano się na art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w myśl którego - przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia - organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zawarte w ww. decyzji rozstrzygnięcie /nakaz "doprowadzenia do stanu zgodnego z warunkami technicznymi (...)"/ nie odpowiada powołanemu przepisowi. Nakazano bowiem skarżącej "doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami (...)" podczas gdy odnosi się to jedynie do naruszenia prawa, określonego w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Skarżąca kolejny raz podniosła, że to nie ona, lecz współwłaścicielka wykonała roboty budowlane niezgodnie z obowiązującymi przepisami i sprawę tę należało dokładnie wyjaśnić. Nie można w ocenie organu odwoławczego rozpatrywać sprawy w trybie przepisów odnoszących się do utrzymania obiektów budowlanych, jeżeli nie zostanie uprzednio załatwiona sprawa dotycząca doprowadzenia robót wykonanych w tym samym budynku w sposób niezgodny z prawem /art. 50 ust. 1/. Nadto organ stwierdził, że z dodatkowych dokumentów włączonych do akt niniejszej sprawy wynika, że przekazano /pismem z dnia 16 marca 2001 r./ do Urzędu Miejskiego wniosek Heleny H. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wewnętrznej instalacji gazowej i w tym samym dniu postanowieniem (...) zawieszono postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr 2, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji architektoniczo-budowlanej. Natomiast skarżąca Teresa B. wniosła o odrzucenie wniosku Heleny H. w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie ww. instalacji gazowej, oświadczając w piśmie z dnia 10 kwietnia 2001 r., że instalacja ta nie jest szczelna, nie odpowiada obowiązującym przepisom oraz, że zajęto kanał wentylacyjny łazienki skarżącej i w tej sprawie toczy się postępowanie przed PINB. W świetle powyższego sprzeciwu i wniesionych odwołań przedwczesne i bezpodstawne było w ocenie organu odwoławczego uznanie, że sprawa samowoli budowlanej może zostać zalegalizowana i że postępowanie w tej sprawie należy zawiesić - postępowanie należałoby niezwłocznie podjąć. Biorąc powyższe pod uwagę, organ orzekł jak w osnowie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Helena H., żądając jej uchylenie z powodu naruszenia art. 7 w związku z art. 8 Kpa, art. 10 par. 1 Kpa i art. 13 par. 1 Kpa w związku z art. 114-122 Kpa. Skarżąca stwierdziła, że argumentacja organu odwoławczego pozbawiona jest słuszności. Zainteresowana Teresa B. powołując się w kolejnych skargach na samowolę budowlaną skarżącej pomija w swojej argumentacji, że Helena H. zainstalowała urządzenie grzewcze na podstawie stosownych opinii /kominiarskiej i technicznej/, a nie legitymowała się jedynie decyzją zezwalającą na użytkowanie. Jeżeli chodzi o szczegóły techniczne zagadnienia, to sprawa nabrała wieloletniego postępowania tylko dlatego, że zainteresowana Teresa B. z irracjonalnym uporem nie zamierza i nie chce dokonać przyłączenia urządzeń do wolnego przewodu kominowego, który zapewni stosowną i bezpieczną drożność przewodu, właściwą wentylację i sprawne działanie, ewentualne podłączenie urządzenia grzewczego /Junkers/. Skarżąca podkreśliła, że proponowała zawarcie ugody poprzez racjonalny podział dostępu do przewodów kominowych zapewniających warunki instalacji urządzeń grzewczych i wentylacyjnych, by w ten sposób zakończyć postępowanie w sprawie. Zdaniem skarżącej w postępowaniu administracyjnym możliwe jest zawarcie ugody, a stanowi o tym przepis art. 13 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga Heleny H. nie może być uwzględniona jako, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i stwierdzenia jej nieważności. Uchylenie bowiem decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. została wydana na podstawie art. 138 par. 2 Kpa i tylko co do zgodności z tym przepisem decyzja ta podlega kontroli Sądu. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności przyjętą w art. 15 Kpa, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji obowiązany jest zatem sprawę rozstrzygniętą decyzja organu pierwszej instancji ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. Granice merytorycznego rozstrzygnięcia wyznacza ww. art. 138 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem przesłankami do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie cyt. wyżej art. 138 par. 2 Kpa jest więc przeprowadzenie postępowania w pierwszej instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a co ma miejsce wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 par. 2 Kpa. W świetle szczegółowo przedstawionej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznać należy zapadłe rozstrzygnięcie za w pełni zasadne. Otóż zgodnie z art. 61 par. 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia tegoż postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji państwowej /art. 61 par. 3 Kpa/. O wszczęciu zaś postępowania tak na żądanie strony, jak i z urzędu, organ stosownie do przepisu art. 61 par. 4 Kpa obowiązany jest zawiadomić o tym fakcie wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z akt niniejszej sprawy niewątpliwie wynika, że pismem z dnia 22 marca 1999 r., doręczonym organowi pierwszej instancji przez organ drugiej instancji w dniu 15 kwietnia 1999 r., Teresa B. zamieszkała we W. przy ul. Ch. 7 m 1 we W., zwróciła się z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie włączenia przez Helenę H. do przewodu wentylacyjnego wnioskodawczyni przewodu dymowego odprowadzającego spaliny pieca gazowego c.o., zlokalizowanego w mieszkaniu nr 2 /I piętro/ przy ul. Ch. 7 we W. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 4 maja 1999 r., (...), powołując się na przepis art. 61 par. 4 Kpa zawiadomił Teresę B., jak i Helenę H. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie niewłaściwego podłączenia przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. Ch. 7 we W. Niesporne jest także w sprawie, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 26 lutego 2001 r., (...), wydana została po wcześniejszym dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w powyższych kasacyjnych decyzjach z dnia 21 stycznia 2000 r., (...) oraz z dnia 2 października 2000 r., (...) wskazał organowi pierwszej instancji okoliczności, które winny były być wzięte przez ten organ pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie były samowolnie wykonane przez Helenę H. roboty budowlane związane z instalacją gazową w lokalu nr 2 przy ul. Ch. 7 we W. Oznaczało to tyle, że organ pierwszej instancji winien był przede wszystkim rozpatrzyć sprawę wykonanych robót budowlanych przez Helenę H., mając przy tym na względzie przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że lektura akt sprawy wskazuje, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji wszczęte w istocie zostało na żądanie Teresy B. przeciwko Helenie H. /opisane wyżej pismo z dnia 22 marca 1999 r./, gdy zaś decyzja organu pierwszej instancji z dnia 26 lutego 2001 r., (...) wydana na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, skierowana została z określonym nakazem do Teresy B., czyli samej wnioskodawczyni. Zgodnie zaś z ww. przepisem art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzje nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z powyższej regulacji wynika zatem, że przesłanką stosowania cyt. wyżej art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego jest ustalenie przez organ, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, gdy nadto ustalenia te winny znaleźć potwierdzenie w przepisach prawa materialnego, a co zostało zaniechane przez organ pierwszej instancji. Istotne jest również przy tym uchybienie organu polegające na pominięciu przez organ pierwszej instancji okoliczności, że przepis art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że nakazy określone w art. 66 tego prawa mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co w konkretnym przypadku nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Chodzi tu jednak o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości, lecz w takiej sytuacji winno to być wykazane w sposób niewątpliwy w wydanej przez organ decyzji /por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1998 r., IV SA 757/96 - nie publ./. Istotnym także uchybieniem organu pierwszej instancji jest pominięcie zapisu art. 89 par. 2 Kpa, zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Powyższa regulacja oznacza, że o przeprowadzeniu rozprawy nie decyduje uznanie organu, lecz wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w cyt. wyżej art. 89 par. 2 Kpa - zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. I tak potrzeba uzgodnienia interesów stron jak i potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin - uzasadnia obowiązek przeprowadzenia rozprawy /por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz kodeksu postępowania administracyjnego. Wyd. CH. BECK, W-wa 1996 str. 458/. Organ pierwszej instancji zaniechał także rozważenie zastosowania w niniejszej sprawie zasady ugodowego załatwienia sprawy administracyjnej, ustanowionej w art. 13 Kpa, stosownie do którego to przepisu, organ administracji, przed którym toczy się postępowanie w sprawie w których uczestniczą strony o spornych interesach, powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody. Mając na uwadze powyższe ustalenia, stwierdzić należy, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji stosownie do art. 138 par. 2 Kpa i wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wbrew więc zarzutom skargi zaskarżona decyzja podlegająca ocenie co do zgodności z dyspozycją art. 138 par. 2 Kpa - prawa nie narusza. Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dotyczy to okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Z tych to zatem przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga Heleny H. podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 mają 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.