II SA/Kr 2612/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Andrzeja B. na postanowienie Wojewody K. z dnia 28 października 1998 r., (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - uchyla zaskarżone postanowienie, (...). Postanowieniem z dnia 28 października 1998 r. (...), wydanym z upoważnienia Wojewody, na podstawie art. 134 Kpa w związku z odwołaniem Andrzeja B. od decyzji z dnia 27.08.1998 r. (...) wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. - zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, stwierdzono niedopuszczalność odwołania w związku z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została doręczona na wskazany w decyzji adres w dniu 31.08.1998 r. i odebrana przez żonę Andrzeja B. - Krystynę B. Odwołanie zostało wniesione w dniu 18.09.1998 r. Art. 139 Kpa stanowi, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. O prawie tym odwołujący się był poinformowany w zaskarżonej decyzji. W przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co jak wynika z powyższego miało miejsce, organ odwoławczy na podstawie art. 134 Kpa stwierdza w drodze postanowienia - uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Andrzej B. wniósł jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 27.08.1998 r. i o rozpoznanie odwołania oraz o uchylenie decyzji (...) /z dnia 27.08.1998 r./. Podniósł, że w dacie odebrania decyzji przez Krystynę B. przebywał w K. Do K. wrócił w dniu 14.09.1998 r. i natychmiast po zapoznaniu się z decyzją wniósł od niej odwołanie. W dalszej części skargi wskazał na wady decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Do skargi przedłożył oświadczenie żony odnośnie daty przekazania decyzji skarżącemu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że organ prawidłowo dokonał doręczenia na wskazany adres i doręczenie to odbyło się skutecznie. Wobec stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, decyzja pierwszoinstancyjna stała się ostateczna. Decyzji takiej, w myśl art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie można zaskarżyć do Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd, sprawując kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, nie jest uprawniony do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, w razie wniesienia stosownej prośby przez zainteresowanego, postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania /art. 58 Kpa i art. 59 Kpa/. Skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu I instancji, bez wyczerpania środków odwoławczych, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu /art. 34 w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o NSA/. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w związku z uchybieniem terminu do jego wniesienia, sąd stwierdził, że jest ono wadliwe. Stosownie do treści art. 129 par. 2 Kpa, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę był Andrzej B. Zasadą jest doręczanie pism bezpośrednio adresatowi /art. 40 Kpa/. Przepis art. 43 Kpa określa dozwolone przypadki doręczenia przesyłki do rąk innej osoby niż adresat: domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. Przewidziane w nim doręczenie zastępcze stwarza fikcję, że to adresat przesyłki odebrał ją w dacie doręczenia jej innej osobie. Założenie to pociąga za sobą doniosłe konsekwencje prawne dla adresata, między innymi to, że początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania przez adresata będzie dzień doręczenia przesyłki osobie wymienionej w art. 43 Kpa. Dlatego też jako wyjątek od reguły przepis ten musi być interpretowany ściśle. Z omawianego przepisu wynika, że tylko wtedy doręczenie zastępcze jest prawidłowe /a co za tym idzie skuteczne/, jeżeli spełnione zostaną warunki w nim wymienione: 1/ adresat zamieszkuje pod adresem wskazanym w przesyłce, ale jest nieobecny, 2/ pismo przyjmuje osoba wymieniona w art. 43 Kpa, 3/ osoba odbierająca pismo zobowiąże się do jego oddania adresatowi, 4/ w razie dokonania doręczenia zastępczego do rąk innej osoby niż domownik doręczyciel zamieści zawiadomienie o tym w skrzynce na korespondencję lub, gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania. Jeżeli z pokwitowania odbioru przesyłki nie wynika, że domownik podjął się oddania pisma adresatowi, fakt odebrania przesyłki przez domownika nie wywołuje skutku doręczenia zastępczego, gdyż doręczenie jest nieprawidłowe. Gdyby bowiem już z samego statusu domownika wynikać miał obowiązek takiej osoby podjęcia się oddania pisma adresatowi, warunek ten nie zostałby w przepisie art. 43 Kpa zawarty. W przypadku braku oświadczenia domownika, złożonego doręczycielowi, o podjęciu się oddania przesyłki adresatowi /niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 43/, przesyłka winna być awizowana /art. 44 Kpa/. W sytuacji nieprawidłowego, a zatem nieskutecznego doręczenia stronie decyzji organu I instancji, termin do wniesienia odwołania nie rozpoczyna biegu w dacie odebrania przesyłki przez domownika i dlatego nie ma konieczności złożenia wniosku o jego przywrócenie. Problem przywrócenia terminu może powstać dopiero w razie stwierdzenia przez organ prawidłowości doręczenia i uchybienia terminu przez stronę postępowania, na przykład na skutek zaniedbania domownika i nie oddania przesyłki adresatowi w terminie umożliwiającym wniesienie odwołania. Konstrukcja doręczenia zastępczego opiera się na domniemaniu prawnym, że osoba kwitująca odbiór przesyłki oddała ją adresatowi. Domniemaniem prawnym jest bowiem nakaz wynikający z przepisu prawa do przyjęcia istnienia pewnego faktu /doręczenia przesyłki adresatowi/ na podstawie innego faktu /podjęcia się przez domownika doręczenia przesyłki adresatowi/. Dopiero obalenie tego domniemania przez adresata /na nim spoczywa ciężar dowodu/ może spowodować dalsze skutki prawne. Ponieważ bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się już z dniem prawidłowego doręczenia decyzji dorosłemu domownikowi /a nie faktycznego doręczenia przesyłki adresatowi/, obalenie domniemania prawnego z art. 43 Kpa, samo z siebie nie unicestwia skutku upływu tego terminu. Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Jak wynika z przepisu art. 58 Kpa, termin należy przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Nie oddanie przesyłki adresatowi przez domownika może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu. Za zaniedbania domownika nie sposób przypisać winy adresatowi, zwłaszcza, że przesyłka może być doręczona adresatowi w sposób określony przepisem art. 43 do rąk domownika bez upoważnienia go przez adresata do odbierania przesyłek. W rozpoznawanej sprawie z treści pokwitowania przesyłki odebranej w dniu 31.08.1998 r. przez żonę adresata nie wynika aby zobowiązała się ona do oddania przesyłki adresatowi. Organ nie wyjaśnił czy kwitująca odbiór przesyłki Krystyna B. podjęła się jej doręczenia i dlaczego doręczenie uznał za skuteczne. Wobec powyższego, gdyby okazało się, że żona skarżącego nie podjęła się oddania mu przesyłki, doręczenie należy uznać za nieprawidłowe, co powoduje, że nie można przyjąć daty 1.09.1998 r. jako pierwszego dnia 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania. Wobec braku innego dowodu, należałoby przyjąć, że decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona w dniu 14.09.1998 r. Przyjęcie tego oznaczałoby, że odwołanie od decyzji z dnia 27.08.1998 r. zostało przez skarżącego wniesione w terminie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w piśmie skarżącego - załączniku do protokołu rozprawy w dniu 28 maja 2002 r., stwierdzić należy, że są one nietrafne. Doręczenie zastępcze przewidziane przepisem art. 43 Kpa nie narusza tajemnicy korespondencji, gdyż domownik może doręczyć adresatowi przesyłkę bez jej otwierania. Nie jest również zasadny zarzut o naruszeniu art. 8 i art. 9 Kpa, poprzez umieszczenie wadliwego pouczenia na przedmiotowej decyzji, iż "od decyzji służy stronom odwołanie (...) w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji". Jest to sformułowanie, które mogło wzbudzić u strony skarżącej przekonanie, że ten biegnie od daty faktycznego otrzymania decyzji, a nie na zasadzie doręczenia zastępczego. Nie jest również trafny pogląd skarżącego, nieistotny zresztą w niniejszej sprawie, że obowiązkiem organu jest pouczenie strony o przysługującym jej prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie należało uznać za wadliwe, i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzec jak w sentencji.